تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۵/۶
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۱۵۱۸
شماره پرونده: ۰۴۰۲۷۱۸
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی نوری
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۵۹۵۶۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۳ مدیر کل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بخشنامه شماره ۵۹۵۶۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۳ مدیر کل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی طی بخشنامه شماره ۵۹۵۶۳/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۳ در مقام بیان اعتبار تبصره ماده ۷۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ۱۳۷۴ اصلاحی تا ۱۳۹۴ برآمده است که مغایر موارد زیر است:
مطابق ماده ۴۷۷ قانون آیین دادرسی مدنی، داوران مکلف به رعایت «مقرّرات مربوط به داوری” می‌باشند. شورای مرکزی ذی نفع مستقیم در ترازنامه سازمان استان ها است (درصدی از منابع مالی مقرّر در ترازنامه سهم شورای مرکزی است) با وجود وابستگی مالی و تشکیلاتی به هیئت های مدیره استان ها، اعضای هیئت مدیره استان ها تنظیم کننده ترازنامه منجر به اختلاف، عضو شورای مرکزی هستند همزمان طرف اختلاف و داوری هستند و بی طرفی لازم برای انجام داوری احراز نمی‌شود. این تعارض منافع ذاتی، نقض آشکار مقرّرات مربوط به داوری محسوب می‌گردد که باعث میشود علی رغم صحّت بند (د) ماده ۲۱ قانون نظام مهندسی، موضوع اختلاف در ترازنامه قابل داوری در شورای مرکزی نباشد. به موجب مواد ۴۸۹ و ۴۸۲ قانون آیین دادسی مدنی، رأی داوری نباید مخالف با قوانین موجد حق باشد و داور نمی‌تواند خارج از حدود اختیار خود رأی صادر نماید. بر اساس مواد ۱۵و ۹ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، «بررسی و تصویب ترازنامه سالانه سازمان استان”از وظایف و اختیارات انحصاری مجمع عمومی است، و هیئت مدیره تنها مکلف به «تأیید ترازنامه و ارائه آن به مجمع عمومی”می‌باشد. هرگونه مصوبه یا دستورالعملی، از جمله بخشنامه ای که به استناد تبصره ماده ۷۳ آیین‌نامه اجرایی، هیئت مدیره را مکلف به ارجاع اختلاف به شورای مرکزی نموده و نظر این شورا را لازم الاجرا می داند، نه تنها این حق انحصاری را از مجمع عمومی سلب می کند، بلکه با تبدیل اختیار شورای مرکزی برای حل و فصل اختلافات از طریق داوری (مفاد بند د ماده ۲۱ قانون) به یک تکلیف اجباری، مغایر با نص صریح قانون اصلی بوده و همچنین ناقض اصل ۱۵۹ قانون اساسی در مورد حق دادخواهی و مراجعه به مراجع صالح قضایی و همـچنیـن اصـول ۱۵۷، ۱۵۶و ۵۶ قانون اساسی می‌باشد، و اصل حاکمیت اراده به عنوان پایه نهاد داوری (مواد ۴۵۵، ۴۵۴ قانون آیین دادرسی مدنی) است. همچنین بـخشنامه مـورد شکایت در مغایرت با آرا شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۰۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۱/۲۳، ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۸۵۴ـ ۱۴۰۱/۴/۲۸ و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۵۱ـ ۱۴۰۱/۱۲/۲ صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. با توجه به مراتب فوق درخواست ابطال از بدو صدور بخشنامه شماره ۵۹۵۶۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۳ مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی را خواستارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره ۵۹۵۶۹/۷۳۰ مورخ۱۴۰۴/۴/۲۳ مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی
“جناب آقای مقومی
سرپرست سازمان نظام مهندسی
موضوع: اعتبار تبصره ذیل ماده (۷۳) آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان
با سلام و احترام؛
بازگشت به نامه شماره ۶۰۷۰۰/ش م مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۹ در خصوص اعتبار تبصره ذیل ماده (۷۳) آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به استحضار می رساند:
۱ـ طبق بند (د) ماده (۲۱) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان یکی از اهم وظایف و اختیارات شورای مرکزی «حل و فصل اختلافات بین ارکان داخلی سازمان های استان یا بین سازمان های استان با یکدیگر یا بین اعضای سازمان های استان با سازمان خود از طریق داوری”می‌باشد.
۲ـ طبق ماده (۸) قانون یاد شده هر سازمان استان دارای «مجمع عمومی، هیئت مدیره، شورای انتظامی و بازرسان» است. بنابراین ارکان داخلی سازمان استان موارد مذکور می‌باشند.
۳ـ طبق تبصره ذیل ماده (۷۳) آیین‌نامه اجرایی قانون پیش گفته ـ تبصره (الحاقی ۱۳۸۱/۴/۳۰) ـ در مواردی که مجمع عمومی پس از استماع گزارش بازرس (بازرسان) عملکرد یا ترازنامه سالیانه هیئت مدیره را تأیید و تصویب نکند، موارد اشکال و ابهام را دقیقاً مشخص و به انضمام ترازنامه جهت انجام اصلاحات لازم به هیئت مدیره اعاده می‌نماید. هیئت مدیره مکلّف است ظرف یک ماه مراتب را مورد رسیدگی قرار داده و پس از انجام اصلاحات لازم و تأیید بازرس یا بازرسان ترازنامه را جهت تصویب به مجمع عمومی تسلیم نماید. چنانچه مجدداً ترازنامه به تصویب مجمع عمومی نرسد هیئت مدیره بلافاصله مراتب را به شورای مرکزی منعکس می‌نماید، و نظر نهایی شورای مرکزی برای هیئت مدیره لازم الاجرا خواهد بود». بنابراین تبصره فوق الذکر پس از اصرار مجدد مجمع عمومی بر نظر پیشین مبنی بر «عدم تصویب ترازنامه اصلاحی هیئت مدیره”در مقام حل و اختلاف بین مجمع عمومی و هیئت مدیره که هر دو از ارکان داخلی سازمان هستند و با استفاده از اختیارات حاصله از بند (د) ماده (۲۱) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، هیئت مدیره موضوع اختلاف را به شورای مرکزی جهت حل اختلاف و داوری ارجاع می‌نماید. لذا با توجّه به موارد فوق الذکر تبصره ذیل ماده (۷۳) به قوّت خویش باقی و دارای اعتبار بوده و در سامانه ملّی قوانین و مقرّرات جمهوری اسلامی ایران نیز به عنوان تبصره الحاقی موجود می‌باشد.
مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی”
در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۲۳۰۹۶۴۱۴۵ مورخ ۱۴۰۴/۱۱/۵ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
“در پاسخ به ادعای خروج از حدود اختیارات و مغایرت با ماده ۱۲۳ آیین‌نامه اجرایی، باید تصریح نمود که قیاس بخشنامه حاضر با موضوعات آرای مورد اشاره شاکی، قیاسی مع الفارق و ناشی از عدم درک ماهیت مکاتبات اداری است. آرای استنادی شاکی ناظر بر مواردی بود که مقامات مادون وزیر (مانند مدیرکل دفتر توسعه مهندسی) در مقام «تفسیر قانون”یا «وضع قاعده جدید» و ایجاد حق و تکلیف برای اشخاص (نظیر شرایط انتخابات) برآمده بودند. اما بخشنامه شماره ۵۹۵۶۹/۷۳۰ صادره از دفتر حقوقی، واجد ماهیت “قاعده گذاری» یا «تفسیر در موارد سکوت» نیست؛ بلکه صرفاً یک «نظریه مشورتی و اعلامی» در پاسخ به استعلام سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور است. دفتر حقوقی به عنوان مرجع تخصصی وزارتخانه، وظیفه دارد وضعیت تنفیذی قوانین را اعلام کند.تأکید بر این که «تبصره ذیل ماده ۷۳ آیین‌نامه اجرایی توسط مرجع قضایی ابطال نشده»، به معنای وضع قانون جدید نیست، بلکه «گزارش واقعیت حقوقی موجود» است. بنابراین، اقدام دفتر حقوقی در چهارچوب وظایف ذاتی و تفویض های اداری بوده و مشمول ممنوعیت های مندرج در آرای مورد اشاره شاکی نمی‌گردد، چرا که هیچ قاعده حقوقی جدیدی توسط این دفتر ایجاد و وضع نشده است. دفاعیات ماهوی و تبیین تمایز بنیادین میان «وظیفه اجرایی» و «صلاحیت داوری» نقطه ثقل اشتباه شاکی، خلط میان دو مفهوم حقوقی متمایز یعنی «صلاحیت رسیدگی اولیه به ترازنامه» و “صلاحیت داوری در حل اختلاف”است. رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۵۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، بند ۷ اصلاحیه سال ۱۳۸۱ آیین‌نامه را ابطال کرد؛ زیرا آن مقرره به شورای مرکزی اجازه می داد که مستقیماً و به عنوان یک وظیفه اداری، جایگزین مجمع عمومی شده و در خصوص ترازنامه تصمیم‌گیری کند اما تبصره ماده ۷۳ آیین‌نامه اجرایی که بخشنامه بر اعتبار آن تأکید دارد، ماهیتی کاملاً متفاوت دارد. این تبصره ناظر بر وضعیتی است که یک «اختلاف لاینحل» و «بن بست اداری» میان ارکان سازمان (مجمع عمومی و هیئت مدیره) ایجاد شده است. طبق نصّ صریح بند (د) ماده ۲۱ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (که سندی بالادستی است)، «حل و فصل اختلافات بین ارکان داخلی سازمان های استان از طریق داوری» از وظایف ذاتی شورای مرکزی است. فرآیند مندرج در تبصره ماده ۷۳ دقیقاً مکانیزم اجرایی همین ماده قانونی است. ابتدا مجمع ترازنامه را بررسی می کند (رعایت صلاحیت مجمع)، در صورت رد به هیئت مدیره برای اصلاح باز می گرداند (رعایت فرآیند اصلاح)، و تنها در صورتی که پس از اصلاح و تأیید بازرس، مجمع مجدداً از تصویب استنکاف ورزد و سازمان به بن بست برسد، موضوع نه برای «قانونگذاری» بلکه برای «داوری و فصل خصومت» به شورای مرکزی ارجاع میشود. لذا رأی مذکور که ناظر بر نفی صلاحیت جایگزینی شورای مرکزی به جای مجمع بود، تسرّی به صلاحیت داوری شورای مرکزی در زمان بروز اختلاف ندارد و این دو مقوله از حیث موضوع و حکم کاملاً از یکدیگر منفک هستند. شاکی مدعی است که عبارت مندرج در تبصره مبنی بر این که «نظر نهایی شورای مرکزی برای هیئت مدیره لازم الاجرا خواهد بود»، ناقض اختیارات حصری مجمع عمومی موضوع ماده ۹ قانون است. در پاسخ باید گفت که هیچ اختیاری در حقوق اداری مطلق نیست و اصل «تداوم خدمات عمومی» و «نظم عمومی» ایجاب می کند که برای جلوگیری از تعطیلی سازمان ها، فرآیندی برای خروج از بن بست وجود داشته باشد. عبارت «لازم الاجرا بودن» در اینجا به معنای الزام هیئت مدیره به تبعیت از رأی داوری است تا امور جاری سازمان مختل نماند. اگر قرار باشد مجمع عمومی با انگیزه های غیر فنّی یا سیاسی، مکرراً ترازنامه را رد کند و هیچ مرجع مافوقی(تحت عنوان داور) حق مداخله نداشته باشد، عملاً سازمان های نظام مهندسی که متوّلی ایمنی ساخت و ساز کشور هستند، فلج خواهند شد. بنابراین، صلاحیت شورای مرکزی در اینجا، «صلاحیت ثانویه و طولی» در مقام داوری است که پس از اعمال صلاحیت اولیه مجمع عمومی فعّال میشود و نه تنها با ماده ۹ قانون مغایرتی ندارد، بلکه مکمّل آن و تضمین کننده حیات سازمان در شرایط بحرانی است. وزارت راه و شهرسازی هیچ «مقرره جدیدی» وضع نکرده، بلکه صرفاً بر اعتبار تبصره ای که از سال ۱۳۷۵ در آیین‌نامه وجود داشته و هرگز ابطال نشده، تأکید کرده است. مفاد بخشنامه (تأکید بر داوری) با مفاد رأی ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۵۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ (ابطال جایگزینی اجرایی) تفاوت ماهوی دارد. پذیرش استدلال شاکی و ابطال این بخشنامه و تبصره مربوطه، پیامد های خطرناکی برای نظم عمومی دارد، زیرا حذف مرجع حل اختلاف (شورای مرکزی) در زمان عدم تصویب ترازنامه، منجر به انسداد مالی، عدم پرداخت حقوق کارکنان، توقّف نظارت بر پروژه های عمرانی و نهایتاً تهدید جان و مال شهروندان خواهد شد. بخشنامه مورد اعتراض، با درک صحیح از قوانین و با هدف صیانت از استمرار فعالیت های حرفه‌ای مهندسی و جلوگیری از هرج و مرج اداری صادر شده است. بنا بر جمیع مراتب فوق و با عنایت به این که بخشنامه مورد شکایت واجد ماهیت مقرره گذاری جدید نبوده و صرفاً اعلام وضعیت حقوقی و تبیین مقرّرات معتبر (تبصره ماده ۷۳) است، صلاحیت شورای مرکزی در حل اختلاف ارکان سازمان، ریشه در بند (د) ماده ۲۱ قانون نظام مهندسی دارد و رأی فوق الذکر هیئت عمومی دیوان صرفاً ناظر بر ابطال صلاحیت های جایگزینی مستقیم بوده و تسرّی به صلاحیت داوری ندارد. ابطال این بخشنامه منجر به ایجاد خلاء قانونی و بن بست اجرایی در سازمان های نظام مهندسی سراسر کشور خواهد شد. تقاضای رد شکایت شاکی دارد”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۵/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
به موجب ماده ۹ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ مجمع عمومی سازمان استان از اجتماع تمامی اشخاص حقیقی عضو دارای حق رأی سازمان که منحصر به دارندگان مدرک تحصیلی در رشته های اصلی مهندسی ساختمان و رشته های مرتبط است، تشکیل میشود و وفق بندهای (ب) و (ج) ماده ۹ این قانون، استماع گزارش عملکرد سالیانه هیئت مدیره و اعلام نظر نسبت به آن و همچنین بررسی و تصویب ترازنامه سالانه سازمان استان و بودجه پیشنهادی هیئت مدیره از وظایف و اختیارات مجمع عمومی سازمان استان است. با عنایت به این که اولاً به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۵۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، بند ۷ اصلاحیه آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۳۴۸۷/ت۲۵۷۱۵هـ مورخ ۱۳۸۱/۵/۱۹ هیئت وزیران) که متضمن واگذاری وظیفه رسیدگی و اتخاذ تصمیم در خصوص ترازنامه و عملکرد مالی هیئت مدیره به شورای مرکزی نظام مهندسی ساختمان است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص داده شده و ابطال گردیده است و با توجه به این که حکم مذکور در تبصره ماده ۷۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مبنی بر این که چنانچه مجدداً ترازنامه به تصویب مجمع عمومی نرسد هیئت مدیره بلافاصله مراتب را به شورای مرکزی منعکس می‌نماید و نظر نهایی شورای مرکزی برای هیئت مدیره لازم الاجرا خواهد بود، با همان استدلال قید شده در رأی صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون است و در عین حال براساس ماده ۱۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۵ دستورالعمل‌های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ میشود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد، در نتیجه با امعان نظر به صلاحیت وزیر مسکن و شهرسازی در محدوده یادشده در آیین‌نامه‌های مذکور، بخشنامه مورد شکایت دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی خارج از حدود اختیار است و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما