تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۱۰/۱۸ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۰۷۷۱۶
شماره پرونده: ۰۱۰۵۲۳۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاكیان: آقایان محمدباقر و محمدعلی متولی با وکالت آقای خلیل احمدی
طرف شکایت: ۱ـ هیأت وزیران ۲ـ وزارت راه و شهرسازی ۳ـ سازمان ملی زمین و مسکن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیأت وزیران
گردش کار: آقای خلیل احمدی به وکالت از آقایان محمدباقر و محمدعلی متولی به موجب دادخواستی ابطال بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون شهرداری به استناد لایحه قانونی راجع به تفكیك و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری مصوب ۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی جمهوری اسلامی ایران، یك قاعده كلی برای افراز زمین های مشاعی وزارت راه و شهرسازی وضع نموده كه به موجب آن، برای افراز همه املاك دولتی، اخذ رضایت سایر شركا ضرورتی ندارد، این در حالی است كه قانون مذكور صرفاً ناظر به افراز اراضی موات بوده و به املاك مشاع اشاره نكرده است. به عبارت دیگر، وقتی اراضی موات باشد كاملاً بدیهی است كه با توجه به بافت آن، متعلق به دولت باشد و برای گرفتن سند مالكیت این اراضی، به اخذ رضایت اشخاص دیگر نیازی نیست، ولی به غیر از اراضی موات، اگر دولت با سایر اشخاص در هر پلاك ثبتی دیگر مالكیت مشاع داشته باشد، افراز آن باید با رضایت سایر شركا باشد.
به موجب اصل تسلیط كه در ماده ۳۰ قانون مدنی نیز منعكس شده است هر مالكی می تواند در مایملك خود هرگونه كه بخواهد تصرف نماید مگر تصرفاتی كه به موجب قانون یا شرع ممنوع اعلام شده است. در مال مشاع این اختیار برای كل شركا باهم شناخته شده است و یكی از شركا نمی تواند كل اختیارات مالك را به تنهایی داشته باشد. زیرا در حالت اشاعه، حقوق شركا در تمامی اجزا شئ واحد منتشر است و در نتیجه شركا در تصرف و اعمال حق مالكیت خود با محدودیت هایی مواجه هستند. شریك می تواند بدون این كه نیازی به اذن و اجازه سایر شركا داشته باشد نسبت به سهم خود تصرفات حقوقی انجام دهد. اما تصرفات مادی شریك در مال مشاع بدون اذن سایر شركا ممنوع است. به همین جهت از اشاعه به عنوان یك عیب برای مالكیت نام می برند و اینجاست كه بحث تقسیم مال مشاع پیش می آید. حق تقسیم از حقوق مسلّم شركاست و در صورتی كه موجب ضرر شركا و از مالیت افتادن مال مشاع نشود و یا شركا به وجه ملزمی ملتزم بر عدم تقسیم نشده باشند، قابل مطالبه است و ممتنع اجبار می شود. بنابراین، با توجه به این كه طبق قانون، تقسیم ملك مشاع به تنهایی و بدون اخذ رضایت سایر شركا، امكان پذیر نیست، بند ۹ ماده ۱۹ آیین اجرایی قانون زمین شهری، برخلاف قانون است.
آن چه مسلم است، بند مذكور برخلاف شرع انور است. سابقاً فقهای شورای نگهبان در مورد مشابه به موجب نظریه شماره ۹۲/۳۰/۵۱۸۸۷ مورخ ۱۳۹۲/۷/۱۰، اطلاق ماده (۴) قانون افراز و فروش املاك مشاع مصوب ۱۳۵۷/۸/۲۲ و بخش اول ماده (۹) و نیز ماده (۱۰) آیین نامه اجرایی قانون مذكور مصوب آذر ۱۳۵۷ را خلاف شرع دانسته است. بنابراین، با توجه به این كه بند مذكور برخلاف شرع انور است، به استناد ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال شود و بعد از اظهارنظر فقهای شورای نگهبان، تقاضای صدور تصمیم شایسته مبنی بر ابطال بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری تاریخ تصویب ۱۳۷۱/۳/۲۴
……………………..
ماده۱۹ـ اداره ثبت مکلفند در هر مورد که زمین هایی ـ اعم از موات و غیر موات ـ به صورت شش دانگ یا مشاع براساس قانون به مالکیت دولت در می آید به موجب درخواست وزارت مسکن و شهرسازی با درخواست سایر دستگاه ها ـ در مواردی که رأساً زمین های غیر مواتی را با رعایت قانون و آیین نامه تملک می نماید ـ نسبت به صدور سند مالکیت به شرح زیر اقدام نمایند:
…………………….
۹ـ افراز زمین های مشاعی وزارت مسکن و شهرسازی و دستگاه تملک کننده بر اساس لایحه قانونی راجع به فرار از مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری مصوب ۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی جمهوری اسلامی ایران ـ به عمل خواهد آمد و دعوت از سایر مالکین مشاعی جهت افراز ضرورت ندارد.
……………….
ـ معاون اول رییس جمهور”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۸۹۸۰/۲۲۱۹۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ نامه شماره ۱۵۱۸۱۴/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ سرپرست دفترحقوقی وزارت راه و شهرسازی را ارسال نموده است. سرپرست دفتر حقوق وزارت راه و شهرسازی به پیوست تصویرنامه شماره ۹۳/۱۴۰۱/۵۰۸۲۴ مورخ ۱۴۰۱/۹/۹ معاون املاک حقوقی سازمان ملی زمین و مسکن را ارسال نموده که متن آن به شرح زیر است:
” ۱ـ بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه جهت افراز زمین های مشاعی وزارت متبوع به ماده واحده لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری مصوب ۱۳۵۸/۱۰/۳۰ شورای انقلاب ارجاع می نماید. ضمن اعلام این که سازمان های عمران اراضی شهری در زمره اسلاف و ایادی پیشین سازمان ملی زمین و مسکن در موضوع اراضی بوده اند، مادامی که لایحه قانونی مذکور به اعتبار و قوت خود باقی است و از طریق قانونی اصلاح یا نسخ نگردیده دعوت از سایر مالکین مشاعی جهت افراز اراضی دولتی متعذر می باشد و بند ۹ ماده ۱۹ در این راستا تدوین و توسط هیأت وزیران وقت تصویب گردیده است.
۲ـ وکیل شکات اظهار نموده ماده واحده صرفاً به افراز اراضی موات بوده و به املاک مشاع اشاره ندارد. حال آن که اراضی موات به موجب اصل ۴۵ قانون اساسی و دیگر قوانین ذی ربط از جمله قانون اراضی و زمین شهری در اختیار نظام و مالکیت دولت است و با عنایت به مالکیت واحد دولت هرچند که تفکیک آن ممکن لیکن افراز که ناظر به مالکیت مشترک بین مالکین متعدد است در مورد آن مصداق نمی یابد. بدین ترتیب در هر وضعیت که مالکیت دولت با مالکیت خصوصی اشتراک یافته موضوع ماده واحده عینیت می یابد.
۳ـ در دادخواست آمده به موجب اصل تسلیط هر مالکی می تواند در مال خود تصرف نماید و تقسیم مال مشاع به تنهایی بدون رضایت سایر شرکا امکان پذیر نیست.
در پاسخ: وکیل این نکته را نادیده انگاشته که قاعده تسلیط در تقابل با اصل نفع عمومی و مصلحت جامعه محدود می گردد و نفع جامع بر قاعده تسلیط برتری دارد. نمونه بارز آن لایحه قانونی نحوه تملک اموال و املاک برای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸ می باشد که سلب مالکیت خصوصی را مجاز اعلام می نماید.
در قضیه حاضر از آن جا که ورود دیگر مالکین مشاعی در افراز اراضی دولتی موضوع قانون زمین شهری موجب اطاله اجرای امر عمومی شده و بعضاً سال ها به درازا می انجامد. چه اولاً ـ دسترسی به نشانی کلیه مالکین مقدور نبوده. ثانیاً ـ در صورت عدم موافقت و اعتراض شرکا خصوصی پرونده به مرجع قضایی احاله می گردد که این امر نیز تا حصول نتیجه زمان طولانی را می طلبد که این روند موجب توقف اقدامات دولت شده و عملاً برنامه های تأمین مسکن و اجرای سیاست های نظام را به تعویق انداخته در حالی که تأخیر و توقف در امر عمومی جایز نیست. مقرره بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی در راستای نفع عمومی و مصلحت جامعه می باشد.
۴ـ شایان ذکر است ماده واحده لایحه قانونی مورد بحث که مرجع تدوین و تصویب بند ۹ موصوف می باشد توسط شورای انقلاب تصویب شده و در آن زمان علمای دین و بزرگان سیاست از قبیل شهید دکتر بهشتی، آیت اله خامنه ای و… در زمره اعضای شورای انقلاب بوده اند که بدیهی است چنانچه حکم غیر شرعی می بود از تصویب خودداری می گردید.”
در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۳۳۶ مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ اعلام کرده است که:
“موضوع بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۹/۴ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح زیر اعلام نظر می گردد:
ـ اطلاق جواز افراز زمین های مشاعی توسط بعض مالکین بدون رضایت سایر مالکین، خلاف شرع است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء از بُعد قانونی به شرح بند (الف) رأی زیر و از بُعد شرعی به شرح بند (ب) مطابق وصول پاسخ شماره ۱۰۲/۴۴۳۳۶مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ شورای نگهبان مبنی بر این که «اطلاق جواز افراز زمین های مشاعی توسط بعض مالکین بدون رضایت سایر مالکین، خلاف شرع است.» به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف: براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «انفال و ثروت های عمومی از قبیل زمین های موات یا رهاشده، معادن، دریاها، دریاچه ها، رودخانه ها و سایر آب های عمومی، كوه ها، دره ها ، جنگل ها، نیزارها، بیشه های طبیعی، مراتعی كه حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول ا لمالك و اموال عمومی كه از غاصبین مسترد می شود، در اختیار حكومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یك را قانون معین می كند» و در نتیجه برمبنای اصل فوق، زمین های موات یا رهاشده در اختیار دولت بوده و علاوه بر زمین های موات یا رهاشده، برخی اراضی نیز به موجب حکم محاکم صالح و یا حکم قانونگذار در اختیار دولت قرار می گیرند. ثانیاً براساس ماده ۱ قانون افراز و ثبت اراضی مربوط به سازمان مسکن مصوب سال ۱۳۵۰ مقرر گردیده است: «از تاریخ تصویب این قانون در مورد اراضی که طبق احکام نهایی محاکم دادگستری یا هیأت های موضوع قوانین مصوب سال ۳۵ و اصلاحی سال ۳۹ مربوط به اراضی دولت و شهرداری ها به نحو اشاعه به ملکیت سازمان مسکن استقرار یافته و یا خواهد یافت، هیأت های سه نفری مراکز استان هایی که اراضی مذکور در حوزه آنها واقع است به تقاضای سازمان مسکن با ابلاغ به شرکا و جلب نظر کارشناس حکم به افراز و تعیین سهم سازمان مسکن خواهند داد. عدم حضور شرکا مانع رسیدگی نخواهد بود و رأی هیأت های سه نفری در این مورد قطعی است و اداره ثبت با رعایت مقررات و انجام تشریفات مربوط اقدام به صدور سند مالکیت افرازی خواهد نمود.» ثالثاً برمبنای ماده ۱ قانون افراز و فروش املاک مشاع مصوب سال ۱۳۵۷: «افراز املاک مشاع که جریان ثبتی آنها خاتمه یافته اعم از این که در دفتر املاک ثبت شده یا نشده باشد، در صورتی که مورد تقاضای یک یا چند شریک باشد با واحد ثبتی محلی خواهد بود که ملک مذکور در حوزه آن واقع است. واحد ثبتی با رعایت کلّیه قوانین و مقررات ملک مورد تقاضا را افراز می نماید.» رابعاً براساس ماده واحده لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری استانهای کشور مصوب سال ۱۳۵۸: «سازمان های عمران اراضی شهری استان های کشور نسبت به اراضی که به موجب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب ۱۳۵۸/۴/۵ و اصلاحیه بر قانون مذکور مصوب ۱۳۵۸/۴/۲۸ همه یا قسمتی از آن در تصرف دولت قرار می گیرد، از نظر تفکیک و افراز نیازی به جلب رضایت مالکین قبلی نخواهند داشت و ادارات ثبت اسناد و املاک و شهرداری ها مکلّف به انجام درخواست سازمان های عمران خواهند بود» و لذا مفاد این ماده واحده درخصوص اراضی موات بوده و مقرر داشته نیازی به جلب رضایت مالکین قبلی نخواهد بود. بنا به مراتب فوق، هرچند زمین های موات یا رهاشده به عنوان انفال و ثروتهای عمومی در اختیار دولت قرار دارد، لکن مالکیت دولت درخصوص آن بخش از اراضی که به موجب حکم محاکم صالح و یا حکم قانونگذار در اختیار دولت قرار می گیرند و دارای شرکای مشاعی است، به طور مطلق نبوده و حقوق شرکای مشاع نیز لازم الرعایه خواهد بود. بدین ترتیب و با عنایت به این که بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه مورد اعتراض با استناد به مفاد لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری استان های کشور مصوب سال ۱۳۵۸ مقرر داشته: «دعوت از سایر مالکین مشاعی جهت افراز ضرورت ندارد» و این در حالی است که مفاد ماده واحده مذکور صرفاً درخصوص اراضی موات بوده و مقرر داشته نیازی به جلب رضایت مالکین قبلی نخواهد بود و نه مالکین مشاعی فعلی، لذا اطلاق بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیأت وزیران درخصوص آن دسته از اراضی که موات نبوده و دارای شرکای مشاعی است، مغایر با قوانین و مقررات مذکور و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
ب: قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۳۳۶ مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق جواز افراز زمین های مشاعی توسط بعض مالکین بدون رضایت سایر مالکین، خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند ۹ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ در حد مقرر در نظریه مذکور خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی