تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۲۳
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۲۱۲۸
شماره پرونده: ۰۴۰۲۳۷۶
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ بند ۵ از مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ شورای عالی مسکن به شماره ابلاغی ۲۴۸۵۳/۱۰۰/۰۲ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۸ وزیر راه و شهرسازی و ۲ـ بند ۴ از مصوبات جلسه مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ شورای عالی مسکن ابلاغی مورخ ۱۴۰۳/۵/۴ سرپرست ریاست جمهوری و رئیس شورای عالی مسکن
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره ۳۰۶۸۲۰ مورخ ۱۴۰۴/۷/۲۸ اعلام کرده است که:
“احتراماً، بند (۵) از مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ و بند (۴) از مصوبات جلسه مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۸ [۱۴۰۲/۱۱/۲۸] شورای عالی مسکن از حیث انطباق با قانون مورد بررسی قرارگرفت که نتیجه به شرح ذیل به استحضار می رسد:
۱. متن مصوبات مورد اعتراض به شرح ذیل است:
ـ بند (۵): «وزارت راه و شهرسازی می‌تواند اراضی واگذار شده توسّط دستگاه‌های دولتی در اجرای ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن را در قالب طرح اقدام ملّی مسکن و برای تأمین مسکن کارکنان واجد شرایط دستگاه واگذارکننده زمین استفاده نماید. وزارت راه و شهرسازی باید این اراضی را به صورت فروش اقساطی
بر اساس قیمت کارشناسی روز و بدون اِعمال تخفیف با بازپرداخت حداکثر ۱۰ سال (از زمان واگذاری) به کارکنان واجد شرایط (وفق ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن) واگذار گردد.»
ـ بند (۴): «در راستای اجرای ماده ۱۰ قانون جهش تولید مسکن مبنی بر واگذاری اراضی دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی به وزارت راه و شهرسازی، اولویت استفاده از این اراضی، تأمین مسکن کارکنان دستگاه‌های مذکور می‌باشد.»
ادله و مستندات ابرازی جهت ابطال بندهای مورد نظر به شرح ذیل است:
۱ـ ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مقرّر می دارد:
«… کلّیه وزارت خانه ها، مؤسّسات دولتی و شرکت‌های دولتی که صد در صد (۱۰۰%) سرمایه و سهام آن ها متعلّق به دولت می‌باشد، مکلّفند نسبت به واگذاری رایگان اراضی
در اختیار خود که در چهارچوب مکان یابی های موضوع این قانون واقع می گردند، به استثنا مناطق چهارگانه تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست به وزارت مسکن و شهرسازی حسب درخواست وزارت خانه مذکور با فوریت اقدام نمایند.»
۲ـ همچنین ماده (۱۰) قانون جهش تولید مسکن اشعار می دارد:
«کلّیه وزارت خانه ها، مؤسّسات و دستگاه‌های دولتی و همچنین شرکت‌هایی که صد در صد (۱۰۰%) سرمایه و سهام آن ها متعلّق به دولت می‌باشد، مکلّفند نسبت به واگذاری و تحویل اراضی در اختیار خود که در چهارچوب مکان یابی موضوع ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن قرار می گیرند (به استثنای اراضی تبصره (۲) ماده (۹) این قانون)، ظرف دو ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون بنا به درخواست وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند…»
۳ـ در ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و ماده (۱۰) قانون جهش تولید مسکن، واگذاری اراضی از سوی دستگاه‌های اجرایی به وزارت راه و شهرسازی جهت اجرای برنامه‌های مسکن، موجب اولویت کارکنان آن دستگاه‌ها (ولو واجد شرایط و مستحق بهره مندی از مزایای مسکن دولتی) نسبت به سایر واجدین شرایط نگردیده؛ از این رو آن بخش از بندهای (۵) مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ و بند (۴) از مصوبات جلسه مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ شورای عالی مسکن که دلالت بر بهره مندی کارکنان دستگاه‌های اجرایی از اولویت نسبت به سایر متقاضیان است، مغایر با مواد قانونی فوق الذکر بوده و علاوه بر آن از مصادیق تبعیض ناروا و مغایر با بند (۹) اصل (۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد.
۴ـ همچنین در ذیل بند (۵) از مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ آن شورا، واگذاری اراضی مزبور در قالب اجاره به شرط تملیک با بازپرداخت حداکثر ۱۰ ساله، تعیین شده درحالی که طبق تبصره ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، حداکثر مهلت قابل اعطا به متقاضیان واجد شرایط جهت بازپرداخت در این واگذاری (اجاره به شرط تملیک یا فروش اقساطی) حداکثر ۵ سال تعیین شده است. لذا این بخش از بند مزبور نیز مغایر با تبصره فوق الذکر بوده و خارج از صلاحیت مرجع صادر کننده (شورای عالی مسکن) می‌باشد و علاوه بر آن اِعمال تبعیض ناروا (اعطای مهلت بیشتر به کارکنان دستگاه‌های اجرایی دارای زمین در مقایسه با سایر متقاضیان) و مغایر با بند (۹) اصل (۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد.
بنا به مراتب، بند (۵) از مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ و بند (۴) از مصوبات جلسه مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ شورای عالی مسکن مغایر با ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و ماده (۱۰) قانون جهش تولید مسکن و بند (۹) اصل (۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بوده و بخش اخیر بند (۵) از مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ نیز مغایرت با تبصره ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و خارج از صلاحیت شورای عالی مسکن می‌باشد، ضمن آن که به دلیل تبعیض ناروا مغایر با بند (۹) اصل (۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد. لذا ابطال این مصوبات در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا می‌باشد.”
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
“الف: نامه شماره ۲۴۸۵۳/۱۰۰/۰۲ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۸
جناب آقای دکتر جهانگیری
معاون اول رئیس جمهور
با سلام و احترام
پیرو برگزاری جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ شورای عالی مسکن با حضور جناب عالی،
به پیوست مصوبات جلسه مذکور جهت استحضار و صدور دستور ابلاغ به اعضا شورای عالی مسکن ارسال می‌گردد.
ـ وزیر راه و شهرسازی
«مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ شورای عالی مسکن»
…………….
۵ ـ وزارت راه و شهرسازی می‌تواند اراضی واگذار شده توسط دستگاه‌های دولتی در اجرای ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن را در قالب طرح اقدام ملّی مسکن و برای تأمین مسکن کارکنان واجد شرایط دستگاه واگذار کننده زمین استفاده نماید. وزارت راه و شهرسازی باید این اراضی را به صورت فروش اقساطی بر اساس قیمت کارشناسی روز و بدون اِعمال تخفیف با باز پرداخت حداکثر ۱۰ سال (از زمان واگذاری) به کارکنان واجد شرایط (وفق ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن) واگذار گردد.
……………..
ب: نامه مورخ ۱۴۰۳/۵/۴
جناب آقای دکتر منظور معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور
جناب آقای دکتر خاندوزی وزیر امور اقتصادی و دارایی
جناب آقای دکتر عین الهی وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
…………
استانداران سراسر کشور
موضوع: «مصوبات جلسه شورای عالی معادن»
سلام علیکم:
در راستای اجرای قانون جهش تولید مسکن، مصوبات جلسه شورای عالی مسکن مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ برای اقدام لازم برابر با مفاد آن ابلاغ می‌شود. مقتضی است مصوبات به ادارات و سازمان های تابعه ابلاغ شود تا هر یک از دستگاه‌های ذی ربط نسبت به انجام تکلیف مشخص شده در کوتاه ترین زمان ممکن اقدام نمایند.
در جهت اجرای مصوبات شورای عالی مسکن و به استناد ماده (۱۷) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، استانداران مکلّفند هر پانزده روز نسبت به برگزاری جلسات شورای عالی مسکن استان اقدام و گزارش آن را به دبیرخانه شورای عالی مسکن (وزارت راه و شهرسازی) و ستاد راهبری تحوّل دولت ارسال نمایند.
ـ سرپرست ریاست جمهوری و رئیس شورای عالی مسکن
بسمه تعالی
مصوبات شورای عالی مسکن
جلسه چهاردهم شورای عالی مسکن با استناد به ماده (۲) قانون جهش تولید مسکن مصوّب ۱۴۰۰/۵/۱۷ مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ تشکیل شد و موارد زیر به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی در ۵ بند و بدون تبصره به تصویب رسید.
……………..
۴) در راستای اجرای ماده ۱۰ قانون جهش تولید مسکن مبنی بر واگذاری اراضی دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی به وزارت راه و شهرسازی اولویت استفاده از این اراضی، تأمین مسکن کارکنان دستگاه‌های مذکور می‌باشد.
…………..”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۸۷۶۲/۱۱۶۵۷ مورخ ۱۴۰۵/۲/۲۱، نامه شماره ۱۸۳۹۵۵/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۳۰ مدیر کل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی را ارسال کرده است. آن وزارت نیز نامه شماره ۱۸۲۳۵۷/۴۵۰ مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۲۸ دفتر اقتصاد مسکن وزارت راه و شهرسازی را ارسال نموده است که ضمن ارسال نامه شماره ۹۱/۱۴۰۴/۵۸۹۱۲ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲۳ معاون املاک و حقوقی سازمان ملّی زمین و مسکن، توضیحاتی داده است که خلاصه آن اجمالاً به قرار زیر است:
“الف) در خصوص اولویت واگذاری زمین دستگاه‌های اجرایی به کارکنان دستگاه واگذار کننده زمین:
در ماده ۲۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوّب ۱۳۷۱/۳/۲۴ تصریح شده است: «واگذاری زمین به افراد و اعضای شرکت‌های تعاونی مسکن و کارکنان دولت بر اساس ضوابط و مقرّراتی است که به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی، با رعایت قوانین و لحاظ اولویت کارکنان و کارمندان دولت تعیین و ابلاغ خواهد گردید.»
بر اساس تبصره ۳ الحاقی به ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مقرّر شده است: «به منظور کمک به تأمین مسکن کارکنان فاقد مسکن دستگاه‌های اجرایی، وزارت راه و شهرسازی می‌تواند با توجّه به نیاز دستگاه واگذار کننده زمین نسبت به واگذاری تا پنجاه درصد (۵۰%) با هماهنگی دستگاه‌های اجرایی از اراضی واگذار شده از سوی دستگاه‌های مشمول این ماده برای تأمین مسکن کارکنان واجد شرایط دستگاه واگذار کننده زمین، اقدام و مابقی اراضی را به سایر طرح‌های تأمین مسکن فاقدین مسکن تخصیص دهد.»
بدیهی است اِعمال این حق اولویت با عنایت به اصل کلّی حقوق عمومی مبنی بر احترام به حق مکتسبه اشخاص می‌باشد، چرا که کارکنان واجد شرایط دستگاه اجرایی که زمین ملکی آن ها در اجرای ماده ۶ قانون ساماندهی و ماده ۱۰ قانون جهش تولید مسکن به وزارت متبوع واگذار گردیده، حق تقدّم در واگذاری خواهند داشت و این اصل توسّط هیئت وزیران وقت در تبصره (۳) الحاقی به ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی لحاظ گردیده است. به نظر می رسد سازمان بازرسی کل کشور تبصره الحاقی موصوف را نادیده انگاشته و ضمن آن که این سازمان در راستای وظایف قانونی خود از اراضی تحت تملّک در راستای تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروه های کم درآمد مطابق قوانین و مقرّرات اقدام می‌نماید.
افزون بر مطالب پیش گفته، در بند (۵) مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ شورای عالی مسکن تصریح گردیده است که وزارت راه و شهرسازی می‌تواند… لذا مصوبه شورا با قید فعل معیّن (کمکی) توانستن عملاً این حق انتخاب را برای وزارت متبوع قائل شده است، که در صورت واجد شرایط بودن کارکنان دستگاه واگذار کننده زمین نسبت به اولویت واگذاری زمین مربوط اقدام نماید و الزامی در این باب تکلیف نشده است.
علاوه بر تأکید مقرّرات فوق الذکر مبنی بر استفاده از اراضی دستگاه‌های دولتی با اولویت واگذاری به کارکنان آنان، اشاره می‌نماید پیش‌بینی اولویت منجر به افزایش انگیزه دستگاه‌های مذکور برای واگذاری اراضی خود به این وزارت جهت تولید و عرضه مسکن شده و واگذاری اراضی از سوی دستگاه‌های دولتی به این وزارت را سرعت می بخشد. به عبارت دیگر این ساز و کار منجر به افزایش عرضه زمین برای تأمین مسکن تمامی متقاضیان از جمله کارکنان دستگاه‌های اجرایی و کاهش صف ثبت نامی ها در طرح نهضت ملّی مسکن می‌شود.
ب) در خصوص فروش اقساطی اراضی با بازپرداخت حداکثر ۱۰ ساله:
بر اساس بند ۸ ماده ۱۴ اساسنامه سازمان ملّی زمین و مسکن، مقرّر شده است: «اتّخاذ تصمیم نسبت به خرید، فروش (نقدی یا اقساطی)، اجاره دادن، اجاره کردن، اجاره به شرط تملیک، مشارکت و معاوضه هر گونه لوازم و اموال منقول و دارایی های جاری غیرمنقول، حقوق و خدماتی که برای اجرای وظایف محوله باشد با رعایت قوانین و مقرّرات مربوط صورت پذیرد.» بنابراین، مجوّز قانونی برای فروش زمین به صورت اقساط برای وزارت راه و شهرسازی فارغ از آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مطابق اساسنامه سازمان ملّی زمین و مسکن وجود دارد.
در ماده (۱۰) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن تصریح شده است: «واگذاری اراضی جهت اجرای برنامه‌های موضوع این ماده مشروط به رعایت ضوابط و مقرّرات ابلاغی وزارت مسکن و شهرسازی و بر اساس قیمت کارشناسی روز بدون اِعمال تخفیف به صورت فروش اقساطی با بازپرداخت حداکثر ۱۰ سال (از زمان واگذاری) و یا در قالب مشارکت صورت خواهد گرفت.»
از طرفی ایراد سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر مغایرت قسمت اخیر بند (۵) مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ شورای عالی مسکن با تبصره ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی نیز تضاد داشته؛ زیرا واگذاری های موضوع مصوبه معترضٌ عنه مشمول قسمت اخیر بند ۳ ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن بوده که این بند نیز به موجب بند (۵) تصویب‌نامه شماره ۲۴۱۹۸/ت۴۱۵۲۷ مورخ ۱۳۸۸/۲/۷ هیئت وزیران اصلاح و عبارت ۵ سال به عبارت ۱۰ سال اصلاح گردیده است.
با توجّه به حجم قابل توجّه منابع مالی مورد نیاز برای اجرای آماده سازی، تأمین خدمات زیربنایی و روبنایی و… در طرح نهضت ملّی مسکن و از دیگر سو محدودیت منابع مالی دولت و دستگاه‌های خدمات رسان و تکلیف محوّله به صندوق ملّی مسکن در ماده ۳ قانون جهش تولید مسکن، برای مشارکت در ایجاد امکانات و خدمات زیربنایی و روبنایی و تأمین سایر هزینه‌های اجرای طرح‌های تأمین مسکن، وزارت راه و شهرسازی باید از طریق فروش بخشی از زمین های مناسب در اختیار خود نسبت به تأمین منابع مالی مورد نیاز برای اجرای طرح نهضت ملّی مسکن اقدام نماید.
بنا به مراتب معنونه، شکایت سازمان بازرسی کل کشور صحیح نبوده و مصوبات شورای عالی مسکن در چهارچوب ضوابط و مقرّرات قانونی تصویب گردیده است.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۴/۲۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً براساس ماده ۱۰ قانون جهش تولید مسکن مصوّب ۱۴۰۰/۵/۱۷ و تبصره یک آن: «کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات و دستگاه‌های دولتی و همچنین شرکت‌هایی که صد درصد سرمایه و سهام آنها متعلّق به دولت می‌باشد، مکلّفند نسبت به واگذاری و تحویل رایگان اراضی در اختیاری خود که در چهارچوپ مکان یابی موضوع ماده (۶) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرصه مسکن قرار می گیرند (به استثنای اراضی تبصره ۲ ماده ۹ این قانون)، ظرف دو ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون بنا به درخواست وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند. ادارات ثبت اسناد و املاک مکلّفند پس از اعلام وزارتخانه یادشده ظرف یک ماه نسبت به تفکیک و ثبت انتقال ملک در دفتر املاک و صدور سند مالکیت به نام دولت با نمایندگی وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند”و «چنانچه دستگاه‌های موضوع این ماده ظرف دو ماه از تاریخ درخواست وزارت راه و شهرسازی نسبت به واگذاری و تحویل زمین و تسلیم اسناد و مدارک آن اقدام نکنند، اداره ثبت اسناد و املاک موظّفند به درخواست وزارت راه و شهرسازی، ظرف یک ماه به ترتیب یادشده، اقدام و سند مالکیت جدید را به نام دولت با نمایندگی وزارت راه و شهرسازی صادر نمایند.» ثانیاً مطابق بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران است. ثالثاً براساس ماده ۲۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۱/۳/۲۴: «واگذاری زمین به افراد و اعضای شرکت‌های تعاونی مسکن و کارکنان دولت براساس ضوابط و مقرّراتی است که به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی، با رعایت قوانین و لحاظ اولویت برای کارکنان و کارمندان دولت تعیین و ابلاغ خواهد گردید.» بنا به مراتب فوق و از آنجایی که واگذاری زمین های موضوع بحث به کارکنان دستگاه‌های دولتی از اختیارات وزارت راه و شهرسازی است و شورای عالی مسکن صلاحیتی در این رابطه ندارد، لذا بند ۵ از مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۳/۷ شورای عالی مسکن ابلاغی به شماره ۲۴۸۵۳/۱۰۰/۰۲ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۸ وزیر راه و شهرسازی و بند ۴ از مصوبات جلسه مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ شورای عالی مسکن ابلاغی مورخ ۱۴۰۳/۵/۴ سرپرست ریاست جمهوری و رئیس شورای عالی مسکن مغایر با قوانین و مقرّرات یادشده و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع بوده و مستند به بند یک ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما