رأی شماره ۸۷۶۱۰۸ – ۱۴۰۵/۴/۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال شیوه‌نامه کارگروه نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل‌های مخابراتی

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۹

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۸۷۶۱۰۸

شماره پرونده: ۰۳۰۴۱۱۵

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت ارتباطات سیار ایران

طرف شکایت: سازمان حفاظت محیط زیست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال شیوه‌نامه کارگروه نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل‌های مخابراتی به شماره ۱۴۰۲/۳۱۰/۱۵۲۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۴ سازمان حفاظت محیط زیست

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال شیوه‌نامه کارگروه نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی به شماره ۱۴۰۲/۳۱۰/۱۵۲۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۴ سازمان حفاظت محیط زیست را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“سازمان حفاظت محیط زیست به موجب مصوبه ابلاغی به شماره ۱۴۰۲/۳۱۰/۱۵۲۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۴ و مستند به ماده ۳۰ قانون هوای پاک و بندهای ۳ و ۵ سیاست های ابلاغی مقام معظّم رهبری، اقدام به تصویب ضوابط نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی و تشکیل کارگروه مربوطه نموده است. مصوبه مذکور از حیث فنّی، محتوایی و حقوقی واجد ایرادات اساسی است و موجب بروز اختلال جدّی در ارائه خدمات ارتباطی به شهروندان و دستگاه‌های اجرایی کشور گردیده است.

۱ـ مطابق مفاد ماده ۳۰ قانون هوای پاک مصوّب ۱۳۹۶/۴/۲۵ مجلس شورای اسلامی، سازمان حفاظت محیط زیست صرفاً مکلّف به راه اندازی شبکه پایش و نظارت بر میزان و شدّت امواج و پرتوهای یون ساز و غیر یون ساز جهت جلوگیری از انتشار امواج خارج از حدود مُجاز تعیین شده در مقرّرات فنّی می‌باشد؛ که بدواً موکول به ایجاد زیرساخت های لازم با هماهنگی وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات و سازمان انرژی اتمی ایران است که تاکنون چنین سامانه ای ایجاد نشده است.

۲ـ مصوبه مورد بحث قبل از ایجاد سامانه پایش بدون اندازه گیری چگالی توان امواج اصدار یافته و با ضوابط فنّی طراحی شبکه رادیویی اپراتورهای تلفن همراه، جانمایی دکل ها و سایر تنظیمات آنها مغایرت دارد.

۳ـ مطابق مفاد آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۰ قانون هوای پاک مصوّب ۱۴۰۰/۴/۲، تعیین حدود انتشار امواج و نظارت بر اقدامات اپراتورهای تلفن همراه به عهده سازمان انرژی اتمی ایران است.

۴ـ براساس مفاد بند ۳ سیاست های ابلاغی مقام معظّم رهبری، اصلاح شرایط زیستی در حوزه امواج مخابراتی و الکترومغناطیسی در چهارچوب الزامات پروانه اشتغال صادره از سوی سازمان انرژی اتمی ایران بر عهده خود اپراتورها بوده و سازمان مزبور به این امور نظارت مستمر دارد.

۵ ـ میزان تشعشعات ناشی از دکل های مخابراتی به طور مستمر تحت کنترل و نظارت بوده و استانداردهای ملّی و بین‌المللی در این زمینه رعایت می‌گردد؛ نه تنها شرایط زیست محیطی از این ناحیه با خطری مواجه نمی‌گردد بلکه با انجام غیر حضوری بسیاری از فعالیت های روزانه و کاهش تردّد با خودرو موجبات کاهش آلایندگی های ناشی از سوخت های فسیلی کاهش می یابد که در راستای وظایف سازمان حفاظت از محیط زیست محسوب می‌گردد.

۶ ـ بند ۵ سیاست های ابلاغی مقام معظّم رهبری اشاره به امواج و اشعه مخرّب مانند اشعه x و گاما دارد نه امواج غیر یونیزان مانند امواج رادیویی و تلفن های همراه، زیرا امواج غیر یونیزان قادر به یون سازی در بافت های زنده نیستند، لذا اطلاق عنوان امواج مخرّب به آنها مبنای علمی ندارد.

۷ـ تعیین حریم و معیار فاصله دکل های مخابراتی از اماکن مسکونی، مدارس و بیمارستان ها از نظر قانونی و علمی مردود است و تنها معیار اندازه گیری و مقایسه میزان تشعشع آن با استاندارهای ملّی و بین‌المللی از جمله استاندارد ۸۵۶۷ می‌باشد که صرفاً با اندازه گیری توسط دستگاه‌های کالیبره در اختیار سازمان انرژی اتمی ایران و سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی و اپراتورها ممکن می‌باشد.

۸ ـ افزایش فاصله از دکل ها موجب افزایش توان پرتوگیری گوشی های تلفن همراه کاربران شده و این پدیده مضر است به عبارت دیگر هرچه کاربری به دکل نزدیک تر باشد برخلاف تصوّر عام شدّت امواج دریافتی وی کمتر است و الزام به رعایت فاصله های زیاد با اماکن مسکونی نوعاً نقض غرض است و سبب می‌گردد که کاربران امواج گوشی تلفن همراه با توان بالاتر دریافت و ارسال نمایند.

با توجه به این که ارتباطات مطابق تبصره ۴ ماده ۶۵ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران از مصادیق مصالح ملزمه است و مصوبه معترضٌ عنه مغایر با ماده ۳۰ قانون هوای پاک، بندهای ۳ و ۵ سیاست های ابلاغی مقام معظّم رهبری و خارج از حدود اختیارات سازمان حفاظت محیط زیست می‌باشد، ابطال مصوبه مورد شکایت مورد استدعا می‌باشد."

در پی اخطار رفع نقص صادره از سوی دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، شاکی به موجب لایحه شماره ۶۰۱۲۴۴ مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۴ ثبت شده در دفتر اندیکاتور هیئت عمومی، اعلام نموده است که مصوبه مورد شکایت مربوط به «ضوابط نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی» سازمان حفاظت محیط زیست مشتمل بر ۱۳ ماده و همچنین اصلاحیه شیوه‌نامه ذی ربط در ۱۲ ماده، مورد اعتراض شرکت متبوع می‌باشد.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره ۱۴۰۲/۳۱۰/۱۵۲۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۴ سازمان حفاظت محیط زیست

مدیران کل حفاظت محیط زیست استان

موضوع: رفع ابهامات در خصوص تشکیل کارگروه استانی موضوع ماده ۳۰ قانون هوای پاک

با سلام

احتراماً؛ به منظور رفع ابهامات در خصوص تشکیل کارگروه استانی نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی موضوع ماده ۳۰ قانون هوای پاک، ضمن اشاره به مفاد بندهای ۳ تا ۵ سیاست های ابلاغی مقام معظّم رهبری در حوزه محیط زیست و ماده ۹ قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست به استحضار می رساند؛ از آنجایی که ایجاد شبکه پایش مستلزم نظارت دقیق بر امواج ساطع شده از دکل های مخابراتی می‌باشد، لذا انجام این مهم می باید در قالب تشکیل کارگروهی متشکّل از مراجع ذی صلاح صورت پذیرد تا با نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی از بی برنامگی در نصب دکل های مخابراتی توسط اپراتورها جلوگیری گردد. ذکر این نکته ضروری است که عدم توجّه به این امر در سال های اخیر، باعث افزایش شکواییه های متعدّد از سوی مردم گردیده است و با توجّه به نقش نظارتی سازمان و ادارات کل تابعه استانی، به منظور پیشگیری از بروز آلودگی های امواج الکترومغناطیسی که مصداق بارز آلاینده محیط زیست می‌باشد تشکیل کارگروه مذکور با هدف نظارت بر نصب دکل های مخابراتی می باید در دستورکار ادارات کل استان ها قرار گیرد، بدین منظور شیوه‌نامه کارگروه تخصّصی امواج الکترومغناطیسی سازمان حفاظت محیط زیست به انضمام ضوابط اصلاح شده جهت تشکیل کارگروه فوق الذکر ابلاغ می‌گردد.

 ـ رئیس مرکز ملّی هوا و تغییر اقلیم سازمان حفاظت محیط زیست

شیوه‌نامه «کارگروه نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی»

"مقدّمه: وفق ماده ۳۰ قانون هوای پاک و مفاد بندهای ۳ تا ۵ سیاست های ابلاغی مقام معظّم رهبری در حوزه محیط زیست و ماده ۹ قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، نظارت دقیق ادارات کل محیط زیست استان ها بر نصب سایت، آنتن و دکل به منظور جلوگیری از آلودگی امواج ساطع شده از دکل های مخابراتی مستلزم تشکیل کارگروه استانی نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی می‌باشد، لذا انجام این مهم می بایست [باید] در قالب تشکیل کارگروهی متشکّل از مراجع ذی ربط و رعایت «ضوابط نصب سایت، آنتن و دکل”صورت پذیرد.

بخش اول: کلّیات و اهداف:

      ......."

در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان حفاظت محیط زیست به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۱۸۶۴۰۲۰۹۲ مورخ ۱۴۰۴/۳/۲۱، ضمن ارسال نامه استعلام از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و حفاظت اشعه سازمان انرژی اتمی مبنی بر ضرورت اعلام نظر کارشناسی در خصوص تعیین حدود انتشار امواج و اشعه دکل های مخابراتی به شماره ۱۴۰۴/۳۴۰/۴۶۵۷ مورخ ۱۴۰۴/۲/۶، نامه ای دیگر از رئیس مرکز ملّی هوا و تغییر اقلیم به شماره ۱۴۰۴/۳۱۰/۹۹۷۱ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۲ را ارسال کرده است که متن این نامه به طور خلاصه به شرح ذیل می‌باشد:

“مطابق ماده ۲ قانون هوای پاک، کلّیه اشخاص، دستگاه‌ها و مؤسّسات اعم از دولتی و غیردولتی و دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است و تمامی اشخاص مستقر در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی شهرک ها و نواحی صنعتی موظّفند تا مقرّرات این قانون را رعایت نمایند. سازمان حفاظت محیط زیست مسئول نظارت بر حُسن اجرای این قانون می‌باشد. لذا مستفاد از ماده مذکور و به استناد ماده ۱۱ قانون هوای پاک، این سازمان مکلّف است به کلّیه استعلامات واصله از وزارتخانه ها، مؤسّسات و تمامی اُرگان های تابع قانون مدیریت خدمات کشوری پاسخ دهد و این پاسخ می‌تواند موافقت یا مخالفت با امر مورد نظر باشد. برداشت و تلقّی بروز اختلال جدّی در ارائه خدمات ارتباطی ناشی از مخالفت های صادره، در تضاد با جایگاه نظارتی این سازمان است.

بنابر چهارچوب قانونی و طبق مفاد ماده ۱۱ قانون هوای پاک، ادارات کل حفاظت محیط زیست استان ها موظّفند در مرحله احداث یا استقرار، به استعلامات مبتنی بر مقرّرات پاسخ دهند و در همین راستا نیاز به تعیین ضابطه بوده و جلسات کمیته تخصّصی ماده ۳۰ قانون هوای پاک بدین منظور تشکیل گردیده است. ماده ۳۰ قانون هوای پاک در ادامه این مقرّرات نویسی، امر کنترل و نظارت را برعهده دارد لذا اجرای ماده ۱۱ مؤخّر از ماده ۳۰ و عدم اجرای آن تخطّی از قانون خواهد بود.

ماده ۳۰ قانون هوای پاک، ناظر بر کنترل و پایش انتشار خارج از حدود مُجاز آلاینده ها است در حالی که استعلام محل نصب آنتن و دکل ها، قبل از بهره‌برداری و در مرحله استقرار و به استناد ماده ۱۱ قانون هوای پاک صورت می گیرد و استناد به این بند در اعتراض به مخالفت های صادره محل اشکال است.

بند ۵ سیاست های کلّی محیط زیست ابلاغی مقام معظّم رهبری نیز ناظر بر پایش مستمر، کنترل منابع آلاینده امواج و اشعه های مخرّب پرداخته است.

گرچه این سازمان تاکنون دستور جمع‌آوری و برچیدن هیچ یک از آنتن ها و دکل ها را صادر ننموده است، لیکن مؤید عدم هرگونه تأثیرگذاری نیست. در این راستا ضرورت دارد دستگاه‌های  ذی مدخل (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان انرژی اتمی ایران) صراحتاً نسبت به عدم لزوم هرگونه حریم زیستی اعلام نظر نمایند شایان ذکر است در اقدامی تکمیلی این سازمان مکاتباتی با دو مرجع فوق انجام داده که تاکنون پاسخی دریافت نشده است.

وفق اصل ۵۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حفاظت از محیط زیست وظیفه عمومی تلقّی می‌گردد. از این رو فعالیت هایی که به آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل جبران شود، ممنوع است. از این رو نصب دکل های نیازمند ارزیابی تأثیرات زیست محیطی است تا اطمینان حاصل شود که به اکوسیستم، سلامت انسان ها و کیفیت زندگی افراد آسیب نمی زنند. لذا باید به منظور نصب تجهیزات مخابراتی، ضوابطی تدوین گردد تا از بروز معضلات زیست محیطی از جمله آلودگی صوتی، آلودگی بصری، تأثیر منفی بر منظر زیبایی منطقه، اثر حیات وحش، تأثیرات منفی ناشی از ساخت و ساز و عملیات نگهداری که موجب آلودگی خاک یا آب و تغییرات در اکوسیستم باشد جلوگیری گردد.

در نهایت اولاً مصوبه مذکور مستند به ماده ۱۱ قانون هوای پاک و ناظر بر ضابطه محل نصب بوده و مغایرتی با قانون ندارد. ثانیاً در صورتی که که از سوی وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات عدم نیاز به استعلام تشخیص داده شود، سازمان مطابق ماده ۳۰ و پس از فراهم آمدن زیرساخت های لازم نسبت به اعمال مقرّرات اقدام خواهد نمود. همچنین به منظور رفع مشکل و بازنگری موضوع، این سازمان نسبت به مکاتبات لازم با وزارتخانه و سازمان های ذی ربط اقدام نموده و مطابق پاسخ های دریافتی در اسرع وقت نسبت به بازنگری ضوابط اقدام خواهد نمود."

سازمان حفاظت محیط زیست همچنین به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۱۱۴۴۳۹۵۶۷ مورخ ۱۴۰۴/۵/۵، نامه شماره ۱۴۰۴/۳۱۰/۱۷۴۴۷ مورخ ۱۴۰۴/۵/۴ رئیس مرکز ملّی هوا و تغییر اقلیم سازمان حفاظت محیط زیست را ارسال نموده که مطابق نامه مذکور، به منظور بازنگری مصوبه مورد شکایت، این سازمان نسبت به مکاتبه با وزارتخانه و سازمان های ذی ربط اقدام نموده و مطابق پاسخ های دریافتی در اسرع وقت نسبت به بازنگری ضوابط اقدام خواهد نمود.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۴/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده ۳۰ قانون هوای پاک مصوّب سال ۱۳۹۶ مقرّر گردیده است: «سازمان (حفاظت محیط زیست) مکلف است با همکاری سازمان انرژی اتمی ایران و وزارت ارتباطات و فنّاوری اطّلاعات نسبت به جلوگیری از انتشار خارج از حدود تعیین شده کلّیه امواج رادیویی، الکترومغناطیسی، پرتوهای یون ساز و غیر یون ساز اقدام و به منظور حصول اطمینان از عدم افزایش میزان و شدت امواج و پرتوهای یون ساز و غیر یون ساز از حدود تعیین شده در هوای آزاد، شبکه پایش مربوطه را راه اندازی کند. اشخاص حقیقی و حقوقی که حدود تعیین شده انتشار امواج و پرتوهای موضوع این ماده را رعایت نکنند، برای اولین بار به جزای نقدی درجه پنج موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی محکوم و در صورت تکرار علاوه بر حداکثر جزای نقدی، به ضبط اموال و تجهیزات مرتبط نیز محکوم می شوند.”بنا به مراتب مذکور و با توجه به توضیحات مدیرکل دفتر حقوقی شرکت ارتباطات سیار ایران در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۱۶ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر این که براساس ماده ۳۰ قانون هوای پاک مصوّب سال ۱۳۹۶ مقرّر گردیده سازمان حفاظت محیط زیست مکلّف است با همکاری سازمان انرژی اتمی ایران و وزارت ارتباطات و فنّاوری اطّلاعات نسبت به جلوگیری از انتشار خارج از حدود تعیین شده کلّیه امواج رادیویی، الکترومغناطیسی، پرتوهای یون ساز و غیر یون ساز اقدام و به منظور حصول اطمینان از عدم افزایش میزان و شدت امواج و پرتوهای یون ساز و غیر یون ساز از حدود تعیین شده در هوای آزاد، شبکه پایش مربوطه را راه اندازی کند در حالی که در مانحنٌ فیه سازمان حفاظت محیط زیست به تنهایی اقدام به تعیین ضوابط نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی نموده و دستگاه‌های مذکور در این امر دخیل نبودند و ضوابط فوق نیز در راستای اجرای ماده ۳۰ و نه ماده ۱۱ قانون هوای پاک مصوّب سال ۱۳۹۶ به تصویب رسیده، لذا شیوه‌نامه کارگروه نظارت بر نصب سایت، آنتن و دکل های مخابراتی به شماره ۱۴۰۲/۳۱۰/۱۵۲۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۴ سازمان حفاظت محیط زیست به تنهایی توسط این سازمان، خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و  مستند به بند یک ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی