رأی شماره ۱۳۹۱۷۲۹ – ۱۴۰۵/۶/۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال اطلاق تبصره ۳ ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۶/۳

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۱۷۲۹

شماره پرونده: ۰۲۰۷۴۷۹

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای کاظم اسماعیل زاده

طرف شکایت: هیئت وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۳ ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی قانون موضوع تصویب‌نامه شماره ۸۵۷۴۴/ت۴۹۰۸۹ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ هیئت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۳ ماده ۵۷ و ماده ۵۸ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوّب سال ۱۳۹۰ موضوع تصویب‌نامه شماره ۸۵۷۴۴/ت ۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ هیئت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“هیئت دولت با خروج از حدود اختیارات قانونی و برخلاف صریح مقرّرات ماده ۲۱ قانون معادن و برخلاف اصول ۴۶ و ۳۶ قانون اساسی و قاعده تسلیط و حرمت اکل مال به باطل، به موجب تبصره ۳ ماده ۵۷ و ماده ۵۸ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن موضوع تصویب‌نامه شماره ۸۵۷۴۴/ت ۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ هیئت دولت، مقررات آمره ای وضع نموده و با اطلاع از غیرقانونی بودن این مصوبه و به جهت مشروعیت بخشی ظاهری به آن، در قسمت اخیر تبصره ۳ ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت را مکلف به درج این تعهدات در پروانه بهره‌برداری نموده که این اقدام به جهت نداشتن مبنای قانونی و شرعی، فاقد وجاهت بوده و موجبات تضییع حقوق بسیاری از بهره‌برداران مِن جمله بهره‌بردارانی که در سنوات قبل از تصویب‌نامه، پروانه بهره‌برداری از معادن را اخذ نموده اند، را فراهم می‌نماید. بدیهی است وضع این مقررات بالاخص محرومیت بهره‌بردار قبلی از دریافت قیمت اموال و تجهیزات تحت مالکیت و محرومیت از فعالیت قانونی در سایر معادن و سلب صلاحیت در خصوص بهره‌برداری از سایر مجوّزهای قانونی و تعیین مسئولیت و اخذ خسارت برای نگهداری معدنی که از یَد بهره‌بردار خارج و منتزع گردیده است، نوعی مجازات محسوب می‌شود. مستنداً به اصل ۳۶ قانون اساسی و ممنوعیت محرومیت اشخاص از حقوق مکتسبه حاصل از کسب مشروع و اصل ۴۶ قانون اساسی و قاعده فقهی تسلیط و حرمت اکل مال بالباطل، تقاضای ابطال مقرره مورد اعتراض از تاریخ تصویب را دارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تصویب‌نامه شماره ۸۵۷۴۴/ت ۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ هیئت وزیران

تصویب‌نامه کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی

وزارت صنعت، معدن و تجارت

وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (۳۵) اصلاحی قانون معادن ـ مصوّب ۱۳۹۰ ـ و با رعایت تصویب‌نامه شماره ۲۶۱۲۴۸/ت ۴۳۵۰۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۷، آیین‌نامه اجرایی قانون یادشده را به شرح زیر تصویب نمودند:

آیین‌نامه اجرایی قانون معادن

…………………..

ماده ۵۷ـ در اجرای مفاد ماده ۲۱ قانون، تشخیص اموال، تجهیزات و تأسیسات قابل انتزاع و غیرقابل انتزاع معدن به عهده وزارت است که ظرف یک ماه از تاریخ انتزاع معدن از یَد بهره‌بردار، براساس برگه (فُرم) مربوط، تعیین و به بهره‌بردار و دارنده اجازه برداشت قبلی ابلاغ می‌شود.

…………………………..

تبصره ۳ـ بهره‌بردار سابق موظّف است هم زمان با انتزاع معدن از یَد وی نسبت به عودت اصل پروانه بهره‌برداری قبل از اجرای تبصره (۲) این ماده اقدام کند. در صورت عدم اقدام توسط بهره‌بردار در مهلت مقرّر وی از دریافت هزینه‌های تبصره (۲) این ماده محروم و وزارت می‌تواند وی را از فعالیت در بخش های معدنی کشور برای مدّت معیّنی محروم کند و سایر مجوّزهای عملیات معدنی بهره‌بردار مشمول ماده ۲۰ قانون می‌شود. وزارت موظّف است تعهّدات موضوع این تبصره را در پروانه بهره‌برداری درج کند.

…………………..                                                        ـ معاون اول رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) ضمن ارسال تصویر نامه شماره ۶۰/۲۹۱۱۷۴ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۷ سرپرست اداره کل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۴۷۲۵۰/۱۱۲۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۱/۲۸ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

“ـ بر اساس ماده (۶) قانون معادن مصوّب ۱۳۷۷، اکتشاف ذخایر معدنی، منوط به صدور پروانه اکتشاف توسط وزارت معادن و فلزات است که چگونگی اخذ پروانه، ضوابط اکتشاف، مدّت اعتبار پروانه، انتقال حقوق متعلّق به آن پروانه و نیز سایر موارد ضروری مربوط برابر مفاد این قانون در آیین‌نامه اجرایی تعیین خواهد شد. آیین‌نامه اجرایی قانون معادن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت به تصویب وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن رسیده و با توجه به اختیارات قانونی براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی صورت گرفته است و لذا ادعای شاکی مبنی بر خروج هیئت وزیران از اختیارات قانونی خود در تصویب این مقرّرات مبنای قانونی ندارد. از آنجا که بهره‌بردار سابق به واسطه پروانه بهره‌برداری در حال بهره‌برداری از معدن بوده است، لازم است که وی پروانه بهره‌برداری خود را با توجّه به اتّخاذ تصمیم به واگذاری معدن به بهره‌بردار جدید عودت دهد وگرنه ابقای پروانه بهره‌برداری در ید بهره‌بردار قبلی به معنای ادامه اجازه بهره‌برداری وی خواهد بود. از این رو، بهره‌بردار قبلی بر اساس تبصره (۳) ماده (۵۷) مکلّف شده است هم زمان با انتزاع معدن، نسبت به عودت اصل پروانه بهره‌برداری خود، قبل از واریز هزینه‌های ارزیابی شده از سوی بهره‌بردار جدید اقدام نماید تا زمینه سوء استفاده بهره‌بردار سابق از معدن به واسطه پروانه بهره‌برداری از بین برود که این موضوع در جهت تضمین حقوق بهره‌بردار جدید بوده و خالی از هرگونه ایراد است. محرومیت بهره‌بردار قبلی از فعالیت در بخش های معدنی کشور که در تبصره (۳) ماده (۵۷) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن ذکر شده است در راستای ماده (۲۰) قانون مقرّر شده و بنابراین، مصوبه خارج از حدود اختیار تصویب نشده است؛ چرا که در ماده (۲۰) قانون معادن ذکر شده است که در صورت عدم ایفای تعهّد از سوی بهره‌برداران آنان برای ادامه عملیات معدنی فاقد صلاحیت شناخته می شوند. این محرومیت به واسطه عدم انجام تعهّدات بهره‌بردار از جهات مالی یا فنّی مانند عدم حفاظت از معدن بوده و برخلاف ادعای شاکی، مجازات شناخته نمی‌شود؛ در نتیجه مغایرتی با اصل سی و ششم قانون اساسی متصوّر نیست. علاوه بر این محرومیت در نظر گرفته شده توسط نهاد ذی صلاح یعنی وزارت صنعت، معدن و تجارت محدود به مدّت معیّنی بوده و دائمی نیست. بر اساس ماده (۹) قانون معادن، بهره‌برداری از ذخایر معدنی، مستلزم اخذ پروانه بهره‌برداری از وزارت معادن و فلزات است که این پروانه براساس شناسنامه معدن و طرح بهره‌برداری مصوّب وزارت مذکور صادر خواهد شد؛ بنابراین بدیهی است که تعیین مدّت زمان حفاظت از معدن به وسیله بهره‌بردار قبلی از اختیارات وزارتخانه مزبور بوده که در راستای طرح بهره‌برداری مصوّب می‌تواند این الزام را بر عهده بهره‌بردار قبلی قرار دهد. برخلاف ادّعای شاکی مبنی بر الزام بهره‌بردار قبلی به تحویل تجهیزات و اموال غیرقابل انتزاع معدن قبل از تعیین قیمت و پرداخت هزینه‌ها، احکام موجود در تبصره های یک و دو ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن نشان دهنده آن است که در ابتدا ارزش اموال و تجهیزات غیرقابل انتزاع معدن در زمان انتخاب بهره‌بردار جدید تعیین می‌شود و بهره‌بردار جدید مکلّف به پرداخت هزینه‌های مذکور می‌شود ولی به جهت این که ممکن است قبل از این که بهره‌بردار قبلی، یَد خود را از معدن منتزع و اقدام به تحویل تجهیزات و اموال غیرقابل انتزاع نماید، خسارتی از ناحیه وی به معدن و اموال مورد اشاره وارد آید، قانونگذار برای حفظ منافع عمومی مقرّر داشته که وزارت می‌تواند میزان خسارت وارده احتمالی را از برآورد هزینه‌های ارزیابی شده مورد تأیید کسر و به خزانه واریز کند و در این صورت بهره‌بردار جدید موظّف است بقیه برآورد هزینه‌های ارزیابی شده را وفق تبصره (۲) ماده (۵۷) آیین‌نامه پرداخت کند. همچنین در جهت حفظ و تضمین منافع بهره‌بردار جدید، پرداخت هزینه‌ها متأخر بر عودت پروانه بهره‌برداری در نظر گرفته شده تا تضمینی باشد نسبت به عودت پروانه از سوی بهره‌بردار قبلی و عدم ادامه بهره‌برداری از معدن. با توجّه به مراتب فوق درخواست اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه را دارد.”

خلاصه متن نامه شماره ۶۰/۲۹۱۱۷۴ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۷ سرپرست اداره کل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت:

“معادن به عنوان انفال در اختیار حکومت اسلامی بوده و دولت مسئول اِعمال حاکمیت به آن است که در این جهت آیین‌نامه اجرایی قانون معادن تصویب می‌شود. بنابراین معادن قابل قیاس با سایر اموال که مالکیت اشخاص به آن تعلّق می گیرد نیست.  از طرف دیگر شأن تصویب ماده ۲۱ قانون معادن در مورد اموال، تأسیسات غیرقابل انتزاع نه براساس اصل تسلیط بلکه به طور کامل که براساس اصل لا ضرر و نیز اصل ۴۰ قانون اساسی است. به همین لحاظ نیز طی مصوبه دولت (موضوع آیین‌نامه اجرایی قانون معادن) مواد ۵۸ و ۵۷ و تبصره های آن ضمن رعایت حکم ماده ۲۱ قانون معادن، پرداخت بهای اموال و تأسیسات غیرقابل انتزاع را به بهای کارشناسی و به قیمت روز تکلیف کرده است که کاملاً با اصول قانونی و شرعی انطباق دارد و مناقشه ای در آن نیست. در هیچ جای آیین‌نامه تحویل محدوده معدنی به بهره‌بردار بعدی که از آن به عنوان عامل منتخب نام بُرده می‌شود بدون پرداخت بهای اموال و تأسیسات غیرقابل انتزاع قید نشده است تا مستمسک شاکی واقع و آن را بر خلاف قانون اعلام نماید برابر بند (گ) ماده یک قانون موضوعه مربوطه، معادن بلامعارض معادنی است که فاقد بهره‌بردار باشد تا واگذاری آن امکان پذیر گردد. بنابراین چنانچه دارای بهره‌بردار باشد لزوماً یا باید مدّت بهره‌برداری یا اجازه برداشت منقضی شده و تمدید نشود (موضوع ماده ۴۵ آیین‌نامه اجرایی و تبصره آن و تبصره ۲ ماده ۴۶) یا بهره‌بردار در خلال مدّت انصراف دهد (تبصره ۲ ماده ۵۴ آیین‌نامه اجرایی) یا به دلیل تخلّف از انجام تعهّدات سلب صلاحیت شود (ماده ۲۰ قانون معادن) و در هر حال هر کدام از شقوق مذکور، اعمال شود، تعیین بهره‌بردار یا دارنده اجازه برداشت بعدی به حکم ماده ۱۰ قانون معادن و فصل چهارم آیین‌نامه اجرایی از طریق برگزاری مزایده انجام می پذیرد. از زمان بلامعارض تلقّی شدن معدن و انتزاع یَد بهره‌بردار و دارنده اجازه برداشت پیشین تا تعیین برنده مزایده و تحویل و تحوّل معدن به لحاظ جلوگیری از تصرّفات اشخاص ثالث، حفاظت از معدن و تأسیسات آن حداکثر به مدّت شش ماه به وی سپرده می‌شود. چنین حکمی علاوه بر رعایت مصالح عمومی در جهت رعایت منافع بهره‌بردار پیشین نیز بوده و با هیچ یک از اصول قانونی و شرعی مغایرت ندارد. ایراد بهره‌بردار به استرداد پروانه به دلیل سلب صلاحیت و محرومیت وی از دریافت مجوّز دیگر فاقد وجاهت است. زیرا مغایرت قانونی حکم تبصره ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی در این خصوص به وسیله وی اثبات نشده است بنابراین اصل بر صحّت و عدم مغایرت آن است. سلب صلاحیت برابر ماده ۲۰ قانون معادن در خلال مدّت اعتبار پروانه و مجوّز برداشت در صورتی انجام می‌شود که دارنده آن از اجرای تعهّدات خود تخلّف نموده و الزام وی نیز ممکن نشود. بر خلاف استدلال شاکی، عدم تسلیم پروانه که به موجب آن و با توجّه به مشخصات مندرج در آن نسبت به محدوده معدنی برای انجام مزایده و ملاحظه متقاضیان بعدی باید در اختیار وزارت (سازمان استان های ذی ربط) قرار گیرد مانع انجام وظایف قانونی محوّل شده و تعرّض به حقوق دولت محسوب می‌شود و افزون بر آن سلب صلاحیت و تحویل پروانه بهره‌برداری برای تمهید مقدّمات مربوط به تعیین عامل منتخب (بهره‌برداری بعدی) به هیچ وجه با مسئولیت حفظ و حراست معدن و تأسیسات منافات ندارد. لذا با توجه به کلّیه مراتب فوق شکایت شاکی و تقاضای وی برای ابطال تبصره ۳ ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن از حیث مغایرت شرعی و قانونی را فاقد هرگونه دلیل موجّه می داند.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۵۶۱۸۸۵ مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۳ ماده ۵۸ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن موضوع تصویب‌نامه شماره ۸۵۷۴۴/ت ۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ هیئت وزیران را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره ۳ ماده ۵۷ از آیین‌نامه مذکور در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۶/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده ۹ قانون معادن (اصلاحی ۱۳۹۰/۸/۲۲): «بهره‌برداری از ذخایر معدنی، به جز موارد مربوط به وزارتخانه های نفت و نیرو و سازمان انرژی اتمی ایران مستلزم اخذ پروانه بهره‌برداری از وزارت صنعت، معدن و تجارت است. پروانه بهره‌برداری سندی رسمی، لازم الاجرا، قابل معامله، تمدید و توثیق است که متضمن حق انتفاع دارنده پروانه از ذخیره معدنی مندرج در پروانه و نیز دربردارنده تعهدات وی در اجرای مفاد آن می‌باشد. مدت هر دوره بهره‌برداری حداکثر تا بیست و پنج سال است» و به موجب ماده ۲۰ قانون معادن (اصلاحی ۱۳۹۰/۸/۲۲): «وزارت صنعت، معدن و تجارت به دارندگان مجوزهای اکتشاف و بهره‌برداری و اجازه برداشت که به تعهدات خود عمل ننمایند با تعیین مهلتی مناسب اخطار می کند تا تعهد خود را ایفا نمایند. در صورتی که اشخاص مزبور در انقضا مهلت مقرر اقدامی ننمایند و یا اقدام انجام شده کافی نباشد، با تأیید شورای عالی معادن ملزم به پرداخت خسارات ناشی از عدم انجام تعهدات مربوط می شوند و یا در نهایت برای ادامه عملیات مربوط فاقد صلاحیت شناخته می شوند. انجام این عمل در اعتبار پروانه بهره‌برداری و یا حقوق اشخاص ثالث تأثیری ندارد.”با توجه به احکام قانونی مذکور و با عنایت به اینکه عودت اصل پروانه بهره‌برداری توسط بهره‌بردار سابق در صورتی که جزء تعهدات وی باشد می‌تواند در صورت عدم ایفای این تعهد موجب اعمال ضمانت اجراهای مقرر در ماده ۲۰ قانون معادن شود، لذا اطلاق تبصره ۳ ماده ۵۷ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب ۱۳۹۲/۴/۱۱ در رابطه با مواردی که بهره‌بردار تعهدی به عودت اصل پروانه نداشته و ضمانت اجراهای مقرر در این تبصره که متفاوت از ضمانت اجراهای مقرر در ماده ۲۰ قانون معادن است نسبت به وی اعمال می‌شود، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی