تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۶/۳
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۰۳۹۱
شماره پرونده: ۰۴۰۱۹۴۶
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رضا باستانی نامقی
طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق ماده ۷ دستورالعمل «تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسّسات اعتباری» مصوب سی و ششمین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اطلاق ماده ۷ دستورالعمل «تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسّسات اعتباری» مصوّب سی و ششمین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“۱ـ عبارت به کار رفته در ماده یک قانون اصلاح قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۹۷/۳/۲۲ مجلس شورای اسلامی «صرفاً در قالب شرکت‌های سهامی عام و تعاونی سهامی عام» میباشد. حرف ربط (و) در اینجا دارای مفهوم عطفی بوده و به وضوح دو قالب مُجاز را برمی شمرد. این عبارت حاوی هیچ گونه ابهامی نبوده و قانونگذار به طور مشخص و شفاف، «شرکت تعاونی سهامی عام» را در کنار «شرکت سهامی عام» به عنوان قالب تأسیس مؤسسات اعتباری بانکی و غیربانکی به رسمیت شناخته است. بنابراین، هرگونه مقرره ای که سعی در حذف یکی از این قالب های مُجاز داشته باشد، آشکارا با نص صریح قانون مغایرت دارد.
۲ـ فلسفه وجودی قانون مذکور، مبتنی بر سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و در جهت توسعه بخش غیردولتی و تعاونی اقتصاد است. حذف قالب «تعاونی سهامی عام» که نماد مشارکت های مردمی و تعاونی است، نه تنها خلاف روح حاکم بر قانون اساسی و سیاست های کلی نظام است، بلکه نوعی تفسیر مضیق و محدودکننده علیه حقوق اشخاص (مشارکت در تأسیس مؤسسات اعتباری در قالب تعاونی) و خلاف اصل «توسعه بخش تعاونی» میباشد. هیئت عالی بانک مرکزی، حق ندارد با تصویب مقررات، دامنه شمول قانون مصوب مجلس شورای اسلامی را که نهادی برتر و منتخب مردم است، محدود نماید. این اقدام، تجاوز به حیطه اختیارات قانونگذاری مجلس و نقض سلسله مراتب هنجاری قوانین محسوب می‌گردد.
۳ـ به موجب اصول حقوقی مسلم، مصوبات مراجع اداری و اجرایی (مانند دستورالعمل های هیئت عالی بانک مرکزی) در مرتبه پایین تری نسبت به قوانین عادی مصوب مجلس شورای اسلامی قرار دارند. این مراجع موظفند در چهارچوب قوانین عمل نمایند و حق ندارند مقرراتی وضع کنند که ناقض یا محدودکننده قوانین بالادستی باشد. ماده (۷) دستورالعمل مذکور، با حذف قالب «تعاونی سهامی عام»، عملاً حکم قانون را تخصیص زده و آن را محدود ساخته که این عمل فاقد وجاهت قانونی است.
۴ـ آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی نیز که به تصویب هیئت وزیران رسیده است به روشنی و با استفاده از حرف ربط «یا» که بر امکان انتخاب دلالت دارد، هر دو قالب «شرکت سهامی عام» و «شرکت تعاونی سهامی عام» را مُجاز شمرده است. هیئت عالی بانک مرکزی، نمی‌تواند با تصویب دستورالعمل، مقرره مصوب هیئت وزیران (که مرجعی بالاتر محسوب می‌شود) را نقض کند. این اقدام هیئت عالی بانک مرکزی علاوه بر نقض مصوبه هیئت وزیران، خروج از حدود اختیارات بانک مرکزی است.
۵ ـ از منظر فلسفه حقوق اداری، اصل «لزوم تبعیت مقررات اداری از مقررات بالادستی» تضمین کننده نظم حقوقی و جلوگیری از خودسری دستگاه‌های اجرایی است. اقدام هیئت عالی بانک مرکزی در تصویب مقرره ای مغایر با آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران، نوعی تمرکززدایی نابجا و خلاف ساختار سلسله مراتبی حکومت است که موجبات تفرق و تشتت در نظام مقرراتی کشور را فراهم می آورد.
با توجه به مراتب فوق، به دلیل نقض صریح ماده (۷) دستورالعمل مورد شکایت با ماده (یک) قانون اصلاح قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی مصوب ۱۳۹۷/۳/۲۲، ماده (۵) آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی مصوب ۱۳۹۳/۱۰/۲۸ هیئت وزیران، و همچنین تجاوز از حدود اختیارات هیئت عالی بانک مرکزی و تداخل در حیطه تقنینی مجلس شورای اسلامی و هیئت وزیران و تضییق حق و تخصیص ناروای حکم عام مقنن، مستنداً به مواد ۸۸، ۱۳، ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری و اصل (۱۷۰) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تقاضای صدور رأی مبنی بر ابطال اطلاق ماده (۷) دستورالعمل مذکور که قالب «شرکت تعاونی سهامی عام”را از شمول قالب های مُجاز برای تأسیس مؤسسات اعتباری حذف نموده است، از تاریخ تصویب دارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“سی و ششمین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (فوق العاده) مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴
مصوبه بند یک
موضوع: بررسی پیش نویس «دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری»
گزارش شماره ۰۴/۱۳۵۲۵ مورخ ۱۴۰۴/۱/۲۵ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در خصوص «دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری» به انضمام مصوبه مورخ ۱۴۰۴/۳/۲۷ شورای تنظیم گری و نظارت بانکی مطرح شد و مورد بررسی قرار گرفت.
هیئت عالی «دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری» را با اعمال اصلاحاتی به شرح پیوست تصویب نمود. همچنین مقرر شد شیوه‌نامه تطبیق مؤسسات اعتباری به طبقه بندی انواع مؤسسات اعتباری در هیئت عالی مطرح و تصویب گردد.
دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری»
(مصوب شورای تنظیم گری و نظارت) تیر ماه ۱۴۰۴
اداره مطالعات و مقرّرات بانکی
گروه بررسی و تطبیق مقررات
با استناد به بند (الف) ماده ۹ «قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران»، بند (الف) ماده ۳۷ و ماده ۴۱ «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران”ماده ۳۰ «قانون پولی و بانکی کشور» و ماده ۲۱ «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور»، «دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری» که از این پس به اختصار «دستورالعمل» نامیده می‌شود، به شرح ذیل تدوین گردید:
فص اول ـ تعاریف
…………………
فصل دوم ـ کلیات
……………..
ماده ۷ـ تأسیس مؤسسه اعتباری در قالب شرکت سهامی عام و با رعایت ماده (۴) این دستورالعمل و سایر قوانین و مقررات مربوط امکان پذیر میباشد.
……………
«دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری » ـ که در ۹۰ ماده و ۱۵ تبصره در سی و ششمین جلسه مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ به تصویب هیئت عالی بانک مرکزی رسیده است، پس از تاریخ تصویب آن در هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی لازم الاجرا می‌گردد.
ـ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران”
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۰۴/۲۱۹۵۴۴ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۸ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
” ۱ـ اصولاً اشخاص حقوقی در زمان ایجاد شخصیت خود، محدودیتی از نظر انتخاب نوع شخصیت (سهامی عام یا خاص، مسئولیت محدود، تضامنی و…) ندارند. اما زمانی که متقاضی انجام فعالیت بانکی یا دیگر فعالیت های نیازمند اخذ مجوّز باشند، باید از مقرّرات حاکم در این خصوص پیروی نمایند.
۲ـ بانک مرکزی در مقام تنظیم مقررات اجرایی می‌تواند بر اساس اقتضائات ساختاری و نهادی بخش پولی کشور، ضوابط اجرایی تأسیس مؤسسات اعتباری را به صورت مرحله ای و تدریجی تدوین و ابلاغ نماید. در همین رابطه، اگرچه در حال حاضر، برخلاف قوانین و مقررات مبسوط ناظر بر تأسیس شرکت در قالب شرکت سهامی عام، قوانین و مقررات ناظر بر تأسیس شرکت تعاونی عام و به طور خاص، «آیین‌نامه اجرایی نحوه تشکیل و نظارت بر شرکت‌های تعاونی سهامی عام» مصوب ۱۳۸۷/۱۰/۱۴ هیئت وزیران نوعاً مبهم و کلی بوده و همچنین برخلاف ساختار شرکت سهامی عام که دارای ظرفیت لازم برای دربرگیری نظام نظارتی، مالی و حاکمیت شرکتی بانک مرکزی است، فاقد ظرفیت های لازم برای تدوین مقرّرات مبسوطی در رابطه با تأسیس و فعالیت مؤسسات اعتباری در چهارچوب الگوی نظارتی مطلوب بانک مرکزی میباشد، لیکن با مرتفع شدن ضعف مزبور در قوانین و مقررات، بانک مرکزی می‌تواند در آتیه نسبت به تدوین مقررات ناظر بر تأسیس و فعالیت مؤسسات اعتباری در قالب شرکت تعاونی سهامی عام نیز اقدام نماید. از سوی دیگر فلسفه وضع ماده قانونی مورد استناد شاکی ذیل قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و تأکید قانونگذار بر لزوم فعالیت مؤسسات اعتباری تحت ساختار سهامی عام، به منظور پیشگیری از سلطه سهامداران بر مؤسسات اعتباری بوده است. در این راستا استفاده قانونگذار از لفظ «صرفاً» در ماده قانونی مورد استناد شاکی، دائر بر اختیار متقاضی در انتخاب نوع شخصیت حقوقی نبوده، بلکه مؤید لزوم تشکیل و فعالیت مؤسسات اعتباری در ساختار سهامی عام بوده که هدف قانونگذار با استفاده از قالب «شرکت سهامی عام» نیز محقق می‌گردد.
۳ـ به موجب قاعده مسلم اصولی «اثبات شیء نفی ماعدا نمی کند»، تصریح دستورالعمل به قالب «شرکت سهامی عام» نافی امکان تأسیس مؤسسه اعتباری در سایر قالب های قانونی نبوده و در ماده مزبور نیز قرینه ای بر اراده حصر از جمله این که به عنوان مثال گفته شده باشد تأسیس مؤسسه اعتباری صرفاً در قالب شرکت سهامی عام امکان پذیر میباشد، وجود ندارد. مدنظر باشد درج قالب شرکت سهامی عام در دستورالعمل مورد اعتراض به منزله عدم امکان قانونی استفاده از قالب تعاونی سهامی عام نبوده، بلکه به این معنی است که در وضعیت کنونی بانک مرکزی به عنوان نهاد تنظیم گر درخصوص تأسیس و فعالیت مؤسسات اعتباری قالب شرکت سهامی عام مقرره گذاری نموده است. بدیهی است در آینده در صورت تشخیص بانک مرکزی و در راستای تنظیم گری بازار پول، استفاده از قالب تعاونی سهامی عام نیز جهت تأسیس مؤسسه اعتباری امکان پذیر خواهد بود.
۴ـ در رابطه با استناد به ماده (۵) «آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی» مصوب سال ۱۳۹۳ هیئت وزیران مبنی بر امکان تأسیس مؤسسه اعتباری در هر دو قالب شرکت سهامی عام و شرکت تعاونی سهامی عام، معروض می دارد که آیین‌نامه مزبور نسخ شده و از تیرماه سال ۱۴۰۰ «آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسّسات اعتباری غیردولتی» جایگزین آن گردیده است. بر این اساس دستورالعمل لازم الاجرای فعلی، جایگزین آیین‌نامه اخیرالذکر میباشد.
با عنایت به موارد موصوف، تصویب دستورالعمل مورد شکایت کاملاً در حدود اختیارات قانونی و حاکمیتی هیئت عالی بانک مرکزی بوده است و هیچ گونه تخطی از قوانین و مقررات در تنظیم بخشنامه مورد اعتراض وجود ندارد، لذا صدور رأی شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است. “
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۶/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
در ماده ۷ دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتباری مصوب سی و ششمین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ که مورد شکایت است مقرر گردیده که: «تأسیس مؤسسه اعتباری در قالب شرکت سهامی عام و با رعایت ماده (۴) این دستورالعمل و سایر قوانین و مقررات مربوط امکان پذیر است» که هرچند بانک مرکزی در دفاعیات خویش تلویحاً پذیرفته است که تأسیس مؤسسه اعتباری در این قالب نافی امکان تأسیس مؤسسه در سایر قالب های قانونی نیست، لیکن نظر به این که قانونگذار در ماده یک قانون اصلاح قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۹۷/۳/۲۲ (به شرح ماده ۵ اصلاحی) درخصوص مؤسسات اعتباری به صراحت بیان داشته است که این مؤسسات صرفاً در قالب ”شرکت سهامی عام” و ”تعاونی سهامی عام” مجاز به تشکیل هستند و در مقرره مورد شکایت با ایجاد محدودیت، صرفاً یک قالب برای تأسیس و ایجاد مؤسسات اعتباری و آن هم ”شرکت سهامی عام” پذیرفته شده است، لذا ماده (٧) دستورالعمل تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر مؤسسات اعتبارى مصوب سى و ششمین جلسه هیئت عالى بانک مرکزى جمهورى اسلامى ایران مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ خلاف قانون و خارج از اختیار است و مستند به بند یک ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما