رأی شماره ۱۰۶۸۸۳۲ – ۱۴۰۵/۴/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال بخشنامه شماره ۱۱۱۸۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۶ معاون عمران، توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور و رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۳۰

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۸۸۳۲

شماره پرونده: ۰۴۰۲۵۷۹

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای میلاد ارونقی

طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۱۱۸۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۶ معاون عمران، توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور و رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۱۱۱۸۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۶ معاون عمران، توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور و رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“طی استعلام صورت گرفته از معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی در خصوص بررسی و تفسیر تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها، پاسخ آن معاونت طی نامه شماره ۴۲۱۱۹ مورخ۱۴۰۴/۶/۱۱  اعلام گردیده است.

در همین راستا معاونت عمران و توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور طی بخشنامه شماره ۱۱۱۸۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۶ به شرح مندرج در متن مقرره خطاب به استانداران سراسر کشور را صادر نموده است.

از این رو و نظر به بروز تعابیر و تفاسیر متفاوت از چگونگی اِعمال ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها و به ویژه چگونگی محاسبه قدرالسهم شهرداری نسبت به اراضی دولتی و در جهت اثبات ادّعای خود مبنی بر لزوم ابطال بخشنامه فوق الذکر موارد ذیل را به استحضار می رسانم:

بر اساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوّب ۱۳۹۰ همچنین تبصره ۲ الحاقی این ماده مصوّب ۱۳۹۰ اراضی دولتی از شمول مفاد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری خارج شده اند

تبصره ۲ـ در مورد اراضی دولتی، مطابق تبصره (یک) ماده (۱۱) قانون زمین شهری مصوّب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد.

بر اساس تبصره یک ماده ۱۱ قانون زمین شهری اصلاحی مصوّب ۱۳۹۰، تطبیق نقشه های تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرح‌های جامع و تفصیلی و  هادی و تصویب آن «موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها» به عهده وزارت راه و شهرسازی است.

همچنین در خصوص واگذاری سهم شهرداری از بابت اراضی تفکیکی و با عنایت به این که قانون فوق نحوه تفکیک و افراز اراضی و همچنین نحوه کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری را مشخص نموده لذا با توجّه به تبصره ۲ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مبنی بر این که در مورد اراضی دولتی، مطابق تبصره یک ماده ۱۱ قانون زمین شهری مصوّب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد و از آنجایی که اراضی دولتی به طور مطلق در این تبصره مورد حکم قرار گرفته و مقیّد به جهت خاص نشده است لذا وفق نظریه شماره ۱۷۱۳۵/۱۲۳۱۳۳ مورخ ۱۳۹۱/۶/۲۱ معاونت حقوقی رئیس جمهور در این زمینه اراضی دولتی هم از جهت تفکیک و افراز و هم از جهت کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مشمول ماده ۱۰۱ قانون شهرداری نمی‌باشند. در همین راستا لازم به توضیح است که اختلاف پدید آمده در قضیه مذکور، در معاونت حقوقی ریاست جمهوری طرح و اتّخاذ تصمیم شدند وفق ماده ۱۳۴ قانون اساسی نظریه ریاست جمهوری اسلامی بر دستگاه‌ها لازم الرعایه می‌باشد.

لازم به ذکر است که هیئت تخصّصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری، در موردی مشابه مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه اخیرالذکر در خصوص نظریه معاونت حقوقی ریاست جمهوری مبنی بر عدم شمول ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها در خصوص اراضی دولتی طی دادنامه شماره ۲۷۰ مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۲۷، نامه شماره ۱۲۳۱۳۳/۱۷۱۳۵ مورخ ۱۳۹۱/۶/۲۱ معاون حقوقی رئیس جمهور را مغایر قوانین و مقرّرات و خارج از حدود اختیارات و قابل ابطال تشخیص نداده  است.

 در همین راستا و حسب اختلاف مطروحه در خصوص تفسیر ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها و تعیین تکلیف در این خصوص معاونت هماهنگی و برنامه‌ریزی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی نهاد ریاست جمهوری مجدداً در قضیه  ورود نمود و به شرح نامه شماره ۷۶۳۱۷/۱۷۱۳۵ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۰، در جلسه ای متشکّل از معاون حقوقی، امور مجلس و استان های وزارت راه و شهرسازی، معاون وزیر و رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور موضوع بررسی و تصمیم نهایی مبنی بر تأیید نظریه نخستین مورخ۱۳۹۱/۶/۲۱  و عدم تعارض در نظریات اعلامی پیشین صادر گردیده است.

با توضیحات فوق محرز است مادامی که زمین در اختیار مالکانه دولت است و دولت قصد تفکیک و افراز آن را دارد مشمول سرانه های ماده ۱۰۱ اصلاحی نبوده لیکن چنانچه مالکیت دولت به غیر دولت منتقل و مالک جدید یعنی شخصیت حقوقی غیردولتی قصد تفکیک آن را داشته باشد مشمول سرانه ها خواهد بود.

لذا جهت ایجاد رویه واحد و رفع هرگونه ابهام در خصوص عدم تسرّی حکم مقرّر در ماده ۱۰۱ اصلاحی و نیز عدم تعلّق قدرالسهم ادّعایی شهرداری موضوع تبصره ۳ ماده مرقوم نسبت به اراضی دولتی صدور رأی مبنی بر ابطال بخشنامه فوق الذکر مورد استدعا است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“بخشنامه شماره ۱۱۱۸۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۶ معاون عمران، توسعه امور شهری و روستایی و رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

استانداران سراسر کشور

سلام علیکم

احتراماً، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ۴۲۱۱۹ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۱ معاون قوانین مجلس شورای اسلامی خطاب به نماینده مردم تبریز،آذرشهر و اسکو در مجلس شورای اسلامی با موضوع «نظریه حقوقی در خصوص بررسی و تفسیر تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها» که اذعان می دارد از یک سو با توجّه به اطلاق قانونگذار در تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی سال ۱۳۹۰، مالکین اراضی دارای سند شش دانگ (اعم از دولتی و غیر دولتی)، مشمول مفاد تبصره مذکور هستند، لذا هرگونه تفکیک یا افراز اراضی در محدوده و حریم شهرها صرف نظر از نوع مالکیت (دولتی و غیردولتی) مشمول مفاد قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی سال ۱۳۹۰ است؛ و از سوی دیگر با توجّه به این که قدرالسهم شهرداری در واقع نوعی عوارض است و جزء منابع درآمدی شهرداری ها محسوب می‌گردد، به استناد تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب سال ۱۳۸۷ که مقرّر می دارد قوانین و مقرّرات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه شهرداری ها ملغی می‌گردد، نمی‌توان حکم به معافیت اراضی دولتی از شمول تبصره ۳ ماده ۱۰۰ قانون مذکور دارد. مقتضی است با عنایت به اهمّیت موضوع در راستای منویات قانونگذار جهت تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و تأمین اراضی مورد نیاز شوارع و معابر تا سقف مقرّر در قانون دستور فرمایید مراتب به شهرداری های ذی ربط جهت بهره‌برداری لازم ارسال گردد.

 ـ معاون عمران، توسعه امور شهری و روستایی و رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور”

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۴/۳۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً براساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوّب سال ۱۳۹۰ مقرّر گردیده: «اداره ثبت اسناد و دادگاه ها مکلفند در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیّه می‌نماید و برای تصویب به شهرداری در قبال رسید تسلیم می کند باید حداکثر ظرف دو ماه از طرف شهرداری تکلیف قطعی آن معلوم و کتباً به مالک ابلاغ شود. در صورتی که در موعد مذکور شهرداری تصمیم خود را به مالک اعلام ننماید مراجع مذکور در فوق مکلّفند پس از استعلام از شهرداری طبق نقشه هایی که مالک ارائه می‌نماید عمل تفکیک را انجام دهند. معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان وجهی به صاحبان آن پرداخت نخواهد کرد”و براساس تبصره ۲ این ماده الحاقی مصوّب سال ۱۳۹۰ نیز مقرر گردیده: «در مورد اراضی دولتی، مطابق تبصره (یک) ماده (۱۱) قانون زمین شهری مصوّب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد» و لذا اراضی دولتی از شمول مفاد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری خارج هستند و براساس تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون زمین شهری اصلاحی مصوّب سال ۱۳۹۰ مقرر گردیده: «تطبیق نقشه های تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرح‌های جامع و تفصیلی و هادی و تصویب آن (موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها) به عهده وزارت راه و شهرسازی است.”ثانیاً براساس نامه شماره ۱۷۱۳۵/۱۲۳۱۳۳ مورخ ۱۳۹۱/۶/۲۱ معاون حقوقی رئیس جمهور مقرّر شده بود: «… از آنجا که «اراضی دولتی”به طور مطلق در این تبصره مورد حکم قرار گرفته و مقیّد به جهت خاص نشده است، بنابراین اراضی دولتی هم از جهت تفکیک و افراز و هم از جهت کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مشمول ماده ۱۰۱ (قانون شهرداری) نمی‌باشد، به خصوص این که براساس تبصره (۱) ماده (۱۱) قانون زمین شهری و ماده (۵) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مسئولیت فراهم نمودن تمهیدات برای آماده سازی اراضی واگذاری و نیز جانمایی خدمات زیربنایی و واگذاری زمین به دستگاه‌های مربوط برعهده وزارت راه و شهرسازی محوّل شده است» و براساس رأی شماره ۲۷۰ مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۲۷ هیئت تخصّصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری این نامه بدین جهت که وفق تبصره یک ماده ۱۱ قانون زمین شهری صرفاً تطبیق نقشه های تفکیکی و شهرسازی و اراضی دولتی طرح‌های جامع، هادی و تفصیلی و تصویب آن برعهده وزارت راه و شهرسازی است و سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به سرانه فضای عمومی و خدماتی باید در هنگام تفکیک یا افراز توسط وزارت راه و شهرسازی رعایت گردد و وزارت راه و شهرسازی در تفکیک اراضی در محدوده و حریم شهر نیازی به تأیید نقشه های خود توسط شهرداری به استناد ماده ۱۰۱ قانون اصلاحی شهرداری ندارد، نامه فوق مغایر قوانین و مقرّرات و خارج از حدود اختیارات و قابل ابطال تشخیص داده نشد. ثالثاً براساس تبصره ۶ ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب ۱۳۷۰ مقرر گردیده: «جهت تأمین معوّض ابنیه، املاک، اراضی شرعی و قانونی مردم که در اختیار شهرداری ها قرار می گیرد دولت موظف است ۱۰% از اراضی و واحدهای مسکونی قابل واگذاری را با قیمت تمام شده به شهرداری ها اختصاص دهد تا پس از توافق بین مالکین و شهرداری ها به عنوان معوّض تحویل گردد.”بنا به مراتب مذکور و با اخذ وحدت ملاک از مفاد رأی فوق، بخشنامه شماره ۱۱۱۸۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۶ معاون عمران، توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور و رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور مغایر مفاد آراء مذکور و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند یک ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی