تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱/۲۶ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۱۵۶۹۰۶
شماره پرونده: ۰۲۰۸۰۶۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای احسان شکوه
طرف شکایت: وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۵۰۲/۰۱/۶۵/۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲ معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس مرکز اطلاعات مالی؛ دبیر شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۱۵۰۲/۰۱/۶۵/۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲ معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس مرکز اطلاعات مالی؛ دبیر شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” ۱ـ معاون وزیر و رئیس مركز اطلاعات مالی؛ دبیر شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم در ابلاغیه شماره ۱۵۰۲/۰۱/۶۵/۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲ خطاب به رئیس كل بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران محدودیتی را مبتنی بر توجیه پیشگیری از پولشویی و یا تأمین مالی تروریسم و یا فرار مالیاتی و …دال بر این كه سقف كارت به كارت اشخاص حقیقی در شبكه بانكی ۲۰۰ تراكنش و یا حداكثر یك میلیارد تومان در ماه باشد، تعیین و اعمال كرده اند.
۲ـ بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران نیز مبادرت به اجرای این محدودیت در شبكه بانكی كشور نموده است.
۳ـ مدیركل روابط عمومی وزارت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ یك شهروند در مورد استناد قانونی چنین محدودیتی كه موجب محدودیت عام در معاملات اشخاص در سطح كلان می شود (و البته مشخص نیست وقتی محدودیت كارت به كارت است و شامل انتقالات شبا به شبا و سایر ابزارهای بانكی مانند ساتنا و پایا و چك و …نمی شود، چگونه مانع مبارزه با پولشویی و یا حتی فرار مالیاتی می شود؟) و از سوی دیگر (صرف نظر از تبعات بعدی و محتمل این محدودیت كه موجب فرار معاملات مشكوك و سیاه و غیر قابل رصد شدن آن در شبكه بانكی و مهاجرت به سایر امور مانند سكه و ارز و طلا و امثالهم می شود) چیست؟
مرقوم داشته اند: «در اجرای تبصره ۳ ماده ۸ آیین نامه اجرایی ماده ۱۴ الحاقی قانون مبارزه با پولشویی است.»
اما با مراجعه به متن این تبصره مشخص می شود كه قید شده: «در صورتی كه مركز خطر (ریسك) خدمات یا معامله ای را بیش از سطح قابل قبول تشخیص دهد، اشخاص مشمول مكلف اند از ارائه آن خودداری كنند» و بدیهی است منشأ این تشخیص كه ملازمه با محدودیت در معاملات و امور بانكی و اقتصادی شهروندان كشور دارد.مشخص نشده و همچنین استناد مشخص قانونی و نه آیین نامه ای و همچنین صراحت چنین محدودیت بانكی چیست؟ همچنین: تعمیم جلوگیری از فساد احتمالی به كل جمعیت برخوردار و استفاده كننده از خدمات كارت به كارت برای جلوگیری از تخلّف و موارد پیشگیری دیگر نمی تواند توجیهی منطقی و دقیق برای ایجاد محدودیت برای سایر ملّت باشد.مضافاً چه اتفاقی در ساتنا و شبا و سایر ابزار های پولی و بانكی مورد كنترل و نظارت است كه در این حوزه قابلیت كنترل ندارد؟ و در نهایت اگر مبارزه با فرار مالیاتی مدّنظر باشد، عدم توانایی و اراده دولت برای تشكیل پرونده مالیاتی افراد كه به راحتی و داشتن یك شماره ملی امكان پذیر است در سایه معدود اشخاصی كه متأسفانه محتملاً چه بسا به طور سازمان یافته به امر پولشویی و فرار مالیاتی مشغولند پاك كردن صورت مسأله و از همه مهم تر درگیرشدن سایر افراد به این گرفتاری را باعث نمی گردد؟
با آن چه كه اجمالاً عرض كردم و با استناد به اصل ۴۰ قانون اساسی و به ویژه تأكید (هیچ كس) كه اعم از دولت و ملّت از آن متبادر به ذهن می شود كه هیچ كس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد و در قانون عادی به شرح ماده ۵۷۰ قانون مجازات اسلامی كتاب پنجم باب تعزیرات به حدّی از درجه اهمیت برخوردار بوده كه برای منع یا محدودیت آزادی های مطرح در قانون اساسی مجازات تعیین شده و تأیید می فرمایید منع و محدودیت معاملات به این شیوه در حالی كه راه های بسیار با تدبیر دیگری برای رصد و پیشگیری از جرم و فرار مالیاتی و امثالهم نیز هست و باید دولت با بررسی بیشتر تدبیر بایسته تری كند از حقوق اساسی شهروندان است و با اجازه حاصل از قسمت اخیر اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ناظر به بند (الف) از شق اول ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری و حدود و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مندرج در بند ۱ ماده ۱۲ اصلاحی همان قانون و با تقدیم این دادخواست؛ ابطال بخشنامه ابلاغی موصوف را تقدیم حضور می كنم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” جناب آقای دکتر فرزین
رئیس کل محترم بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
با سلام و احترام
نظر به استفاده برخی صنوف از حساب های نیابتی به ویژه از طریق خدمات کارت به کارت در شبکه بانکی کشور، با نظر داشت اطلاعات دریافتی از آمار تراکنش های سال ۱۴۰۱ افراد فاقد پرونده مالیاتی در الگوی ۱۰۰ تراکنش دریافتی در ماه به ارزش حداقل ۳۵ میلیون تومان و در اجرای تبصره (۳) ماده (۸) آیین نامه ماده (۱۴) الحاقی قانون مبارزه با پولشویی ارائه خدمات کارت به کارت بیش از ۱۰ میلیارد ریال یا ۲۰۰ تراکنش دریافتی در ماه به اشخاص حقیقی فاقد پرونده مالیاتی در تمامی کارت های بانکی متصل به کدملی اشخاص مذکور ممنوع می باشد.
خواهشمند است دستور فرمایید ضمن ابلاغ به مبادی ذی ربط جهت اعمال محدودیت مورد نظر، گزارشی از اقدامات انجام گرفته و نتایج آن در بازه های زمانی سه ماهه به این مرکز ارائه گردد.
بدیهی است محدودیت فوق شامل سایر ابزارهای پرداخت و انتقال وجه نگردیده و با دریافت داده های متقن و دقیق تر، امکان بازنگری و تسرّی آن به سایر گروه های جمعیتی و ابزارهای پرداخت وجود خواهد داشت. ـ معاون وزیر و رئیس مرکز اطلاعات مالی؛ دبیر شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم”
در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳۲۲۰۷۲۳۵۵۶۲۳۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۳ توضیح داده است که:
” ۱ـ در بند (۳) ماده (۱) آیین نامه اجرایی ماده (۱۴) الحاقی قانون مبارزه با پولشویی مصوب ۱۳۹۷ منظور از مرکز، دقیقاً مشخص گردیده و منظور آن، مرکز اطلاعات مالی مذکور در ماده (۷) مکرر قانون مبارزه با پولشویی مصوب ۱۳۸۶ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن می باشد.همچنین، ماده (۷) مکرر قانون مبارزه با پولشویی الحاقی ۱۳۹۷/۷/۳ نیز به مرکز اطلاعات مالی وزارت اقتصادی و دارایی اختصاص دارد.
بنابراین، بر خلاف ادعای شاکی، منشأ تشخیص خطر؛ موضوع تبصره (۳) ماده (۸) آیین نامه اجرایی ماده (۱۴) الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، نامشخص نبوده و هیچ گونه ابهامی در مورد آن وجود ندارد و آیین نامه مذکور به موجب ماده (۱۴) قانون مبارزه با پولشویی مصوب ۱۳۸۶ الحاقی ۱۳۹۷/۷/۳ تهیه گردیده و تبصره (۳) ماده (۸) آن نیز در راستای وظایفی است که قانون یاد شده در بند (ت) ماده (۷) مکرّر برای مرکز اطلاعات مالی مقرر نموده است. همچنین بند (ج) ماده مزبور، تدوین آیین نامه های مربوط به روش ها و مصادیق گزارش معاملات مالی مشکوک و اعمال موضوع قانون مبارزه با پولشویی جهت تصویب در هیأت وزیران را بر عهده این مرکز قرار داده و آیین نامه اجرایی مذکور نیز در راستای همین امر تهیه و تصویب شده است.بنا به مراتب فوق، ابلاغیه مورد شکایت در راستای اجرای قوانین و مقررات صدر الذکر صادر گردیده و در حوزه صلاحیت و اختیارات رئیس مرکز اطلاعات مالی و دبیر شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم بوده است.
۲ـ اختصاص موضوع بخشنامه مورد شکایت به خدمات کارت به کارت به معنای عدم احتمال پولشویی از طریق انتقالات شبا به شبا و سایر ابزارهای بانکی مانند ساتنا و پایا و چک و … نیست، لیکن در صدر بخشنامه مذکور به صراحت، علّت حساسیت نسبت به خدمات کارت به کارت، «استفاده برخی صنوف از حساب های نیابتی به ویژه از طریق خدمات کارت به کارت در شبکه بانکی کشور با نظرداشت اطلاعات دریافتی از آمار تراکنش های سال ۱۴۰۱ افراد، فاقد پرونده مالیاتی در الگوی ۱۰۰ تراکنش دریافتی در ماه به ارزش حداقل ۵/۳ میلیون تومان» عنوان شده است و در انتهای بخشنامه مذکور نیز «دریافت داده های متقن و دقیق تر در مورد سایر ابزارهای پرداخت را موجب امکان بازنگری و تسرّی آن به سایر گروه های جمعیتی و ابزارهای پرداخت» دانسته است.
بنابراین علّت عدم شمول به آنها، عدم دریافت داده های متقن و دقیق می باشد و نه عدم امکان فرار مالیاتی و پولشویی و … از طریق آنها.مضاف بر این که درخواست تعمیم محدودیت بیش از ده میلیارد ریال یا ۲۰۰ تراکنش دریافتی در ماه به سایر خدمات بانکی، متناقض با استدلال های شاکی مبنی بر نقض اصل (۴۰) قانون اساسی و محدودیت بلاوجه برای شهروندان و … می باشد. به علاوه بر فرض وجود نقض در بخشنامه مبنی بر محدودسازی سایر خدمات بانکی، این امر نمی تواند دلیل مناسبی برای اثبات مدعای مبنی بر غیرقانونی بودن محدودیت در یکی از مصادیق احتمالی پولشویی باشد.
۳ـ استناد به اصل (۴۰) قانون اساسی توسط شاکی، فاقد وجاهت حقوقی لازم است، چرا که بخشنامه مورد شکایت در راستای تأمین منافع عمومی از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی بوده و مصداق اضرار به غیر نیست.دولت موظّف به تأمین نظم عمومی است و طبیعتاً در راستای این هدف ممکن است، بخشی از آزادی ها محدود شود، محدودیت موضوع شکایت به نحوی نیست که مصداق تعرّض به آزادی های عمومی قانون اساسی تلقّی گردد و مصداق ماده (۵۷۰) قانون مجازات اسلامی قرار گیرد.
بنا به مطالب بیان شده، به دلیل عدم نقض قوانین و مقررات مربوط و صادر شدن بخشنامه مورد شکایت در حدود صلاحیت اختیاری و تکلیفی مرجع صادر کننده، برابر مفهوم مخالف ماده (۱۲) قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ با الحاقات و اصلاحات ۱۴۰۲ رد شکایت شاکی را درخواست می نماید.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱/۲۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس قانون مبارزه با پولشویی، اشخاص مشمول این قانون مکلّف به اجرای مقررات و برنامه های داخلی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم شده و نظارت بر موارد یادشده و اصلاح و بر طرف نمودن هرگونه انحراف را برعهده دارند. ثانیاً در تبصره ۳ ماده ۸ آیین نامه اجرایی ماده ۱۴ قانون مذکور مقرر شده است در صورتی که مرکز، خطر (ریسک) خدمت یا معامله ای را بیش از سطح قابل قبول تشخیص دهد اشخاص مشمول مکلّفند از ارائه آن خودداری کنند و این تبصره به عنوان مبنای اختیار مرجع وضع کننده مصوبه مورد اعتراض برای وضع آن اعلام شده و این در حالی است که در ماده ۷ مکرر الحاقی مصوب سال ۱۳۹۷ به قانون مبارزه با پولشویی «مرکز اطلاعات مالی» با ساختار و ترکیب مندرج در تبصره ۲ ماده و با ذکر وظایف قانونی تعریف شده و حداکثر وظیفه این مرکز جمع آوری اطلاعات و ارائه به قوه قضائیه است که در بند (ت) ماده ۷ مذکور به صراحت بیان شده و اصولاً اختیاری به مرکز اطلاعات مالی جهت این که بدون دستور یا تصمیمات قضایی ایجاد محدودیت نماید، در مفاد قانون بیان نشده است.ثالثاً با وصف این که قانون به نحو صریح وظایف و اختیارات مرکز مالی را بیان نموده است، مقرره مورد شکایت که براساس آن برای اشخاص حقیقی فاقد پرونده مالیاتی رأساً بر فرض وجود ۲۰۰ تراکنش در ماه یا مجموع تراکنش بیش از مبلغ ده میلیارد ریال در ماه ایجاد محدودیت شده و ارائه خدمات کارت به کارت آنها ممنوع اعلام گردیده است، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی