رأی شماره ۱۱۳۱۴۰۶ – ۱۴۰۵/۰۵/۰۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال نامه شماره ۱۳۴۲۵۲/۴۲۰ مورخ ۱۴۰۴/۸/۱۱ مدیرکل دفتر مقررات ملی کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی 

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۵/۶

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۱۴۰۶

شماره پرونده: ۰۴۰۲۵۹۸

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مرتضی امید

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۳۴۲۵۲/۴۲۰ مورخ ۱۴۰۴/۸/۱۱ مدیرکل دفتر مقررات ملی کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۱۳۴۲۵۲/۴۲۰ مورخ ۱۴۰۴/۸/۱۱ مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“به استحضار می رساند؛ بند ۲ـ ۵ نامه دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان با شرح وظایف ناظر به لحاظ الزام ناظر به تطبیق و گواهی نقشه های مصوّب و محاسباتی با مقرّرات ملّی ساختمان که صلاحیت محاسبات را می طلبد و گاهاً خیلی از ناظرین صلاحیت محاسبات را ندارند، مغایرت داشته و در تضاد و تعارض کامل قرار دارد و ناظر صرفاً وظیفه نظارت بر اساس نقشه های مصوّب و مفاد پروانه را بر عهده دارد و تشخیص و تصحیح مغایرت احتمالی نقشه با مقرّرات ملّی ساختمان و… بر عهده مهندس محاسب و کنترل کننده مربوطه نقشه می‌باشد. بنابر مراتب فوق و با توجّه به ادّله و مدارک ابرازی، رسیدگی و صدور رأی مبنی بر ابطال مصوبه مذکور، مورد استدعا است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره ۱۳۴۲۵۲/۴۲۰ مورخ ۱۴۰۴/۸/۱۱ دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی

مدیران کل راه و شهرسازی استان ها

موضوع: الزام به تطبیق نقشه های مصوّب با مباحث مقرّرات ملّی ساختمان

با سلام و احترام

در راستای اجرای ماده ۳۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و لزوم نظارت عالیه بر اجرای ضوابط معماری شهرسازی و مقرّرات ملّی ساختمان در طراحی و اجرای پروژه های ساختمانی، همان طور که مستحضرید طبق ماده ۱۳ بند ۱۳ـ ۲ مبحث دوّم مقرّرات ملّی ساختمان، «ناظران ساختمان مکلّفند عملیات ساختمانی را که توسط مجری و تحت نظارت آن ها احداث می‌شود در حیطه صلاحیت مندرج در پروانه خود از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه، نقشه ها، محاسبات و مشخصات فنّی منضم به آن و مقرّرات ملّی ساختمان بر اساس شرح خدمات مصوّب مهندسان رشته ساختمان نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند». همچنین بر اساس بند ۲ـ ۲ـ ۳ مبحث یاد شده «مقرّرات ملّی ساختمان ها اعم از مسکونی، اداری، تجاری، عمومی، آموزشی، بهداشتی و نظایر آن است.”لذا نقشه های مصوّب نباید بندهای مقرّرات ملّی ساختمان را نقض نماید و مهندس ناظر باید در صورت مشاهده مغایرت بین نقشه های مصوّب و مقرّرات ملّی ساختمان، مقرّرات ملّی را مبنای کار خود قرار داده و نظارت بر اساس آن انجام گیرد و در گزارشات خود قید نماید. لذا ضروری است ضمن اطّلاع رسانی به سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها و مراجع صدور پروانه، گزارشی از اقدامات صورت گرفته به این دفتر ارسال نمایید.

 ـ مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی”

در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۴۷۸۸۳۸۶۸۰ مورخ  ۱۴۰۴/۱۱/۲۷توضیحاتی داده که خلاصه آن به شرح زیر است:

“۱ـ با عنایت به بندهای ۲ـ ۵ مقرّرات ملّی ساختمان، از جمله وظایف ناظران، نظارت بر انطباق عملیات اجرایی با پروانه ساختمانی، نقشه های مصوّب و محاسبات فنّی ضمیمه شده در پروانه می‌باشد. بر همین اساس نامه مورد اعتراض شاکی نیز با تأکید بر نظارت و تطبیق نقشه های مصوّب، ناظر بر همان مقرّرات قانونی مزبور می‌باشد و همان گونه که در بند ۲ـ ۵ ـ ۲ مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان بیان گردید از جمله وظایف ناظران انطباق یا عدم انطباق محاسبات فنّی با مقرّرات ملّی ساختمان می‌باشد، که در نامه معترضٌ عنه نیز به این مهم اشاره گردیده است و قاعده جدیدی ایجاد نکرده است. در واقع مفاد این نامه که برگرفته از مقرّرات قانونی می‌باشد، وظایف ناظرین را در مقام برخورد ناظر با تخلّفات در حین اجرا عملیات ساختمانی بیان نموده است و متذکّر می‌شود ملاک و معیار تخلّفات عدم تطبیق با مقرّرات ملّی ساختمان است که در صورت رویت چنین تخلّفاتی ناظر را ملزم به گزارش به مراجع ذی صلاح می‌نماید.

۲ـ همچنین در صورت پذیرش نظر شاکی مبنی بر عدم لزوم تشخیص تخلّف و تطبیق نقشه های مصوّب و محاسبات با مقرّرات ملّی ساختمان اساساً فلسفه وجود ناظر برای نظارت بر اجرای موارد فوق مفهومی نخواهد داشت. لذا بنا به مفاد نامه مورد معترضٌ عنه، منظور از «ناظر باید در صورت مشاهده مغایرت بین نقشه های مصوّب، مقرّرات ملّی ساختمان را مبنای کار خود قرار دهد”این است که ناظر مطابق فرآیندهای مندرج در مبحث دوم مقرّرات ساختمان اجرا نموده و در صورت مشاهده مغایرت یا تخلّف، نقشه مصوّب با مقرّرات ملّی ساختمان را مورد توجّه قرار دهد و در خصوص تخلّف مذکور در چهارچوب وظایف قانونی گزارش آن را به مراجع ذی صلاح تقدیم نماید. لذا به موجب نامه مورد شکایت قاعده جدیدی برای ناظران ایجاد نگردیده است. بنابراین اعتراض شاکی فاقد مبنا و اساس قانونی بوده و در خور توجّه نمی‌باشد.

۳ـ هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‌های شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۳۵۵۱۶ مورخ ۱۴۰۴/۳/۲۵، ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۰۱۰۷۶۹ مورخ ۱۴۰۴/۱/۶ و  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۴۰۷۶۷ مورخ ۱۴۰۴/۳/۳، شکایات مشابه مطروحه را رد نموده و مقرّر گردیده است، اقدامات و مقرّرات تدوین شده توسط این دستگاه، با رعایت مقرّرات قانونی تدوین شده و مغایرتی با قوانین و مقرّرات حاکم نداشته است.

۴ـ با عنایت به اصول ۱۳۸و ۸۵ قانون اساسی و قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب ۱۳۷۴ از جمله ماده ۴ و آیین‌نامه اجرایی قانون فوق، صلاحیت ها و اختیارات قانونی گسترده ای از جمله در خصوص موضوع شکایت مطروحه به این دستگاه به عنوان متولّی قانونی اعطا نموده است و کلّیه اقدامات انجام شده بر اساس مقرّرات قانونی فوق الذکر صورت پذیرفته است که شاکی بدون توجّه به موارد اخیرالذکر صرفاً با بیان مطالب کلّی، مبهم و نامشخص به نامه فوق الذکر معترض می‌باشد.

۵ ـ وزارت راه و شهرسازی بر مبنای اختیارات و اجازه قانونی در این خصوص اقدام نموده است و به طور کلّی در تعیین و تدوین سیاست ها و خط مشی و ضوابط و معیارهای فنّی را در قالب آیین‌نامه و بخشنامه‌ها و دستورالعمل ها و شیوه‌نامه‌ها و سایر ضوابط تعریف نموده است که از این رو اقدام وزارت مذکور در تدوین، تصویب، اصلاح و ابلاغ مقرّرات مذکور بر اساس اختیار و اجازه حاصله از اصول قانون اساسی و نیز قانون نظام مهندسی و آیین‌نامه اجرایی آن صورت گرفته است لذا نامه معترضٌ عنه به عنوان وضع مقرّرات و ضابطه گذاری خلاف و مغایر مقرّرات بالادستی محسوب نمی‌شود بلکه تدوین و ابلاغ ضوابطی است که بر اساس اختیارات قانونی و در راستای تأکید بر اجرای مقرّرات، تهیه و تدوین شده است. لذا شکایت شاکی بلاوجه و نامه مورد اعتراض فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

علی هذا با عنایت به مراتب معنونه، نامه مورد شکایت در راستای تأکید وظایف ناظران ساختمانی بر اساس مبحث دوّم مقرّرات ملّی ساختمان می‌باشد و مغایر قانون و شرع بیّن نیست؛ لذا صدور حکم مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۵/۶  با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ (اصلاحی ۱۳۹۰/۳/۳۱) اصول و قواعد فنی که رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجرا، بهره‌برداری و نگهداری ساختمان ها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهره دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی و ضروری است، به وسیله وزارت راه و شهرسازی تدوین خواهد شد. حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب کنترل اجرای آن ها و حدود اختیارات و وظایف سازمان های عهده دار کنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آیین‌نامه ای خواهد بود که به وسیله وزارتخانه های راه و شهرسازی و کشور تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.”هیئت وزیران در جلسه مورخ ۱۳۸۳/۴/۱۷ بنا به پیشنهاد مشترک شماره ۴۸۱/۱۰۰/۰۲ مورخ ۱۳۸۲/۲/۶ و زارتخانه های مسکن و شهرسازی و کشور آیین‌نامه اجرایی ماده یادشده را تصویب کرده و آیین‌نامه مذکور از جمله وظایف مجری و ناظر را به تفکیک بیان نموده است. در همین راستا و مطابق ماده ۱۱ مجری ساختمان مسئو لیت صحت انجام کلّیه عملیات اجرایی ساختمان را برعهده دارد و در اجرای این عملیات باید مقرّرات ملّی ساختمان، ضوابط و مقرّرات شهرسازی، محتوای پرو انه ساختمان و نقشه های مصوّب مرجع صدو ر پرو انه را رعایت نماید. همچنین به موجب ماده ۲۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون یادشده، ناظر شخص حقیقی یا حقوقی دارای پروانه اشتغال به کار در یکی از رشته های موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است که بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطه صلاحیت مندرج در پرو انه اشتغال خود نظارت می‌نماید و عملیات اجرایی تمامی ساختمان های مشمول ماده (۴) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان باید تحت نظارت ناظر انجام پذیرد و مطابق ماده ۲۲ این آیین‌نامه ناظران مکلّفند بر عملیات اجرایی ساختمانی که تحت نظارت آن ها احداث می‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پرو انه و نقشه ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند. بنا به مراتب مذکور نظر به این که اولاً در مقرّرات یادشده تکلیفی برای ناظر مبنی بر تطبیق نقشه های مصوّب با مباحث مقرّرات ملّی ساختمان ذکر نشده است. ثانیاً براساس ماده ۱۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب سال ۱۳۷۵ و همچنین ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۳۳ قانون اخیرالذکر، دستورالعمل های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد، بنابراین و با توجّه به صلاحیت وزیر راه و شهرسازی در محدوده یاد شده در آیین‌نامه‌های مذکور، مقرره شماره ۴۲۰/۱۳۴۲۵۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۱۱ مدیرکل دفتر مقرّرات ملّی و کنترل ساختمان که در مقام رفع ابهام در نحوه اجرای آیین‌نامه است خارج از حدود اختیار مقام واضع بوده و با توجه به تکلیف مقرر مبنی بر لزوم تطبیق نقشه های مصوّب با مباحث مقررات ملی ساختمان، برخلاف مواد مذکور از آیین‌نامه موضوع ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است و مستند به بند یک ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی