رأی شماره ۱۱۳۲۳۵۱ – ۱۴۰۵/۵/۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال بند ۴ رأی قطعی شماره ۶۰/۱۲۴۹۷۶ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۹ معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن و ابطال جزء (ب) بند ۴ از بخشنامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت 

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۵/۶

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۲۳۵۱

شماره پرونده: ۰۴۰۰۵۷۳

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ رأی قطعی شماره ۶۰/۱۲۴۹۷۶ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۹ معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن و ابطال جزء (ب) بند ۴ از بخشنامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای تحت شماره ۴۶۴۳۴۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۱۲ ابطال بند ۴ رأی قطعی شماره ۶۰/۱۲۴۹۷۶ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۹ معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن و ابطال جزء (ب) بند ۴ از بخشنامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“بند ۴ رأی مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ [۱۳۹۶/۵/۲۹] شورای عالی معادن و نامه ابلاغی شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت و رئیس شورای عالی معادن به ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان ها در خصوص تفویض اختیارات به شورای معادن استانی مبنی بر «انتزاع معدن از بهره‌بردار تا شش ماه پس از مهلت انقضای پروانه بهره‌برداری» از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود:

۱ـ شورای عالی معادن کشور که در جلسه مورخه  ۱۳۹۶/۵/۲۴[۱۳۹۶/۵/۲۹] اقدام به تفویض اختیارات خود به شورای معادن استان ها نموده و در بخش (ب) بند ۴ بخشنامه مذکور با این مفهوم تصریح گردیده که در صورتی که ماده (۴۵) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن رعایت نگردد، بهره‌بردار می‌تواند حداکثر تا ۶ ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری نیز درخواست تمدید پروانه نماید و در صورت عدم تمدید بعد از مهلت یاد شده شورای معادن استانی قادر به انتزاع معدن از بهره‌برداران گردیده اند، این در حالی است که بنا به صراحت ماده ۴۵، تبصره ۲ ماده ۴۶ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن چنانچه بهره‌بردار، متقاضی تمدید پروانه بهره‌برداری خود باشد، موظّف است هجده ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری، تقاضای خود را به وزارت ارائه نماید و در صورت عدم ارائه در موعد مقرّر باید بهره‌بردار به استناد بند (پ) ماده ۵۴ آیین‌نامه مذکور از بهره‌بردار منتزع و از طریق مزایده به بهره‌بردار جدید واگذار گردد. لذا مفاد بند ۴ رأی صدرالذکر شورای عالی معادن با ماده ۴۵، تبصره ۲ ماده ۴۶ و بند (پ) ماده ۵۴ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن در تناقض می‌باشد.

۲ـ بر اساس ماده ۳۵ قانون اصلاح قانون معادن (مصوّب ۱۳۹۰/۸/۲۲) مقرّر گردیده که آیین‌نامه‌های اجرائی مواد ۳۴، ۳۰، ۲۰، ۱۴، ۱۳، ۱۰، ۹، ۸، ۷، ۶، ۵ توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سایر دستگاه‌های اجرائی ذی ربط ظرف سه ماه تهیه و به تصویب هیئت وزیران برسد. در راستای ماده مذکور در تاریخ ۱۳۹۲/۴/۱۱  وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و بـه استنـاد ماده ۳۵ اصـلاحی قانون معادن (مصوّب ۱۳۹۰) و بـا رعایت تصویـب نـامه شمـاره ۲۶۱۲۴۸/ت ۴۳۵۰۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۷، آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده را تصویب نمودند.

۳ـ بر اساس مصوبه شماره ۲۴۷۴۳۵/ت ۴۳۵۰۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۱۲ هیئت وزیران، بنا به پیشنهاد رئیس جمهور و به استناد اصول یکصد و بیست و هفتم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوّب گردیده که به منظور توسعه و ارتقای ظرفیت های تولیدی در بخش صنعت و معدن، کارگروه توسعه بخش صنعت و معدن متشکّل از وزیران صنعت، معدن و تجارت، نفت، نیرو، کشور، امور اقتصادی و دارایی و دادگستری، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، رؤسای سازمان های حفاظت محیط زیست و انرژی اتمی ایران، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و مدیرعامل صندوق توسعه ملّی تشکیل و تصمیم‌گیری در خصوص امور اجرایی موضوع یاد شده به اعضای کارگروه به عنوان نمایندگان ویژه رئیس جمهور و جهت تصویب و اصلاح آیین‌نامه‌ها و مقرّرات مربوط به موضوع یاد شده تفویض گردد و همچنین تصمیمات و مصوّبات اکثریت اعضا یا وزیران عضو کارگروه (حسب مورد) در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیئت وزیران بوده و با رعایت ماده ۱۹ آیین‌نامه داخلی هیئت دولت قابل صدور می‌باشد.

۴ـ ماده ۴۵ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن اشعار می دارد: «چنانچه بهره‌بردار، متقاضی تمدید پروانه بهره‌برداری خود باشد، موظّف است هجده ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری، تقاضای خود را به وزارت ارائه و حداکثر یک سال مانده به پایان اعتبار پروانه، مستندات لازم را در مورد باقیمانده ذخایر معدنی و ذخایر معدنی حاصل از اکتشاف حین بهره‌برداری و طرح بهره‌برداری مربوط به دوره بهره‌برداری جدید به وزارت تسلیم کند”همچنین در تبصره ۲ ماده ۴۶ آیین‌نامه مذکور تصریح گردیده: «چنانچه پروانه بهره‌برداری تمدید نشود، وزارت موظّف است تا شش ماه قبل از انقضای مدّت اعتبار پروانه در مورد میزان ذخیره و سایر شرایط بهره‌برداری معدن بررسی و در صورتی که ادامه بهره‌برداری بعد از پایان مدّت پروانه امکان پذیر باشد، بر اساس مقرّرات این آیین‌نامه، نسبت به تعیین بهره‌بردار جدید و واگذاری معدن اقدام کند.»

۵ ـ از سوی دیگر، در بخش (ب) ماده ۵۴ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن یکی از مواردی که معدن از بهره‌بردار منتزع می‌گردد، «عدم ارائه تقاضای تمدید پروانه بهره‌برداری به همراه مدارک کامل مربوط یا عدم رفع نقص طرح تمدید بهره‌برداری در مهلت مقرّر”عنوان گردیده است و در تبصره ۲ ماده مذکور قید گردیده صرفاً به استثنای اتمام ذخیره ماده معدنی، وزارت صنعت، معدن و تجارت باید نسبت به واگذاری مجدد از معادن طبق مفاد آیین‌نامه اجرایی اقدام نماید و مراتب نحوه واگذاری مجدد نیز در ماده ۶۷ آیین‌نامه اجرایی (مزایده) تشریح شده است.

۶ ـ شورای عالی معادن کشور در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ در راستای تبصره ۴ ماده ۱۲ قانون معادن به شرح زیر اقدام به تفویض اختیارات خود به شورای معادن استان ها نموده و مراتب موارد تفویض اختیار طی نامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت و رئیس شورای عالی معادن به ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان ها ابلاغ گردیده و در بخش (ب) بند ۴ تفویض اختیار ابلاغی با این مفهوم عنوان شده که در صورتی که ماده ۴۵ آیین‌نامه اجرایی قانون معدن رعایت نگردد، بهره‌بردار می‌تواند حداکثر تا ۶ ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری نیز درخواست تمدید پروانه نماید و در صورت عدم تمدید بعد از مهلت یاد شده شورای معادن استانی قادر به انتزاع معدن از بهره‌برداران گردیده اند. این در حالی است که بنا به صراحت آیین‌نامه اجرایی چنانچه بهره‌بردار، متقاضی تمدید پروانه بهره‌برداری خود باشد، موظّف است هجده ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری، تقاضای خود را به وزارت ارائه نماید و در صورتی که هجده ماه پیش از انقضای پروانه بهره‌برداری درخواست تمدید آن را ارائه ننماید، وزارت صنعت، معدن و تجارت باید به استناد بخش (پ) ماده ۵۴ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، معدن را از بهره‌بردار منتزع و پس از تعیین میزان ذخیره و سایر شرایط بهره‌برداری معدن را مجدد از طریق مزایده به متقاضی جدید واگذار نماید. لذا امکان این که بهره‌بردار بتواند تا شش ماه پس از انقضای پروانه بهره‌برداری نیز درخواست تمدید پروانه بهره‌برداری نماید در قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن پیش‌بینی نشده و مفاد این بخش از رأی شورای عالی معادن با ماده ۴۵، تبصره ۲ ماده ۴۶ و بند (پ) ماده ۵۴ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن در تناقض می‌باشد. بدیهی است، مصوّبات شورای عالی معادن در صورت تباین و تغایر با قانون و آیین نـامه اجرایی آن خارج از حدود و اختیارات قانونی می‌باشد. بنـا به مراتب، بنـد ۴ رأی مـورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴[۱۳۹۶/۵/۲۹] شورای عالی معادن و جزء (ب) بند ۴ از نامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت و رئیس شورای عالی معادن (ابلاغی به ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان ها) در خصوص تفویض اختیارات به شورای معادن استانی مبنی بر «امکان انتزاع معدن از بهره‌بردار تا شش ماه پس از مهلت انقضای پروانه بهره‌برداری» مغایر با مقرّرات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن ها از تاریخ تصویب در هیئت عمومی دیوان مورد تقاضا می‌باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“الف: رأی شماره ۶۰/۱۲۴۹۷۶ مورخ  ۱۳۹۶/۵/۲۹ معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن

سازمان صنعت، معدن و تجارت ۳۱ استان و جنوب کرمان، مناطق آزاد چابهار، قشم، ارس و ماکو

موضوع: ماده ۴۳ قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه (شورای معادن استانی)

با سلام

موضوع ماده ۴۳ قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شورای معادن استانی در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره ۴ ماده ۱۲ قانون معادن رأی قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.

«در اجرای ماده ۴۳ قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم‌گیری در چهارچوب قوانین و مقررات ذی ربط از جمله قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می‌شود.

……………………………….

۴ـ موافقت با اِعمال تعطیلی موقّت حداکثر به مدّت ۲ (دو) سال برای معادنی که عدم فعالیت بهره‌برداران طبق اسناد و مدارک مربوطه به دلیل عوامل خارج از ید (موضوع ماده ۵۶ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن) بوده باشد (موضوع مصوبه مورخ ۱۳۹۵/۴/۲۹ ابلاغی به شماره ۶۰/۱۱۶۹۸۶ مورخ ۱۳۹۵/۵/۲۰)

 ـ معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن

………………………..

ب: بخشنامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت

استانداران سراسر کشور

موضوع: ماده ۴۳ قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه (شورای معادن استانی)

با سلام

به آگاهی می رساند، موضوع ماده ۴۳ قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شورای معادن استانی در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۸ شورای عالی معادن مطرح گردد که با عنایت به تبصره ۴ ماده ۱۲ قانون معادن، رأی قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح زیر جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.

«در اجرای ماده ۴۳ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و پیرو مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ شورای عالی معادن، ابلاغی طی نامه شماره ۶۰/۱۲۴۹۷۶ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۹ موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم‌گیری در چهارچوب قوانین و مقررات ذی ربط از جمله قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می‌شود.

…………………………..

۴ـ انتزاع معدن از یَد بهره‌بردار به دلایل: الف) اتمام ذخیره معدن، با تأیید و مسئولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت استان ها و مناطق آزاد و تنظیم صورت جلسه کارشناسی،

ب) انتزاع معدن از یَد بهره‌بردارانی که علی رغم عدم رعایت ماده ۴۵ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و اعلام وجود عوامل خارج از ید (طبق اسناد و مدارک مربوط)، حداکثر تا ۶ (شش) ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری نسبت به ارائه درخواست تمدید اقدام ننموده اند.

………………………..

۱۵ ـ با ابلاغ این مصوبه، موضوع واگذاری محدوده های مزایده ای به سرمایه گذاران واقعی در چهارچوب انجام مزایده محدود (برای متقاضیان احداث صنایع فرآوری و چرخه صنعتی بعدی) ابلاغی طی نامه شماره ۶۰/۱۹۰۴۰۹ مورخ ۱۳۹۴/۹/۳ ملغی اعلام می‌گردد.

وزیر صنعت، معدن و تجارت”

در پاسخ به شکایت مـذکـور، وزارت صنـعت، مـعدن و تـجـارت بـه موجـب لایـحه شـماره ۱۴۰۴۲۲۰۴۰۹۹۲۶۳۹۰ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۸ توضیح داده است که:

“موضوع جزء (ب) بند ۴ نامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ  ۱۳۹۶/۸/۸ که مورد اعتراض واقع گردیده است، در خصوص «انتزاع معدن از یَد بهره‌بردارانی است که علی رغم عدم رعایت ماده ۴۵ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و اعلام وجود عوامل خارج از یَد (طبق اسناد و مدارک مربوطه) حداکثر تا شش ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری نسبت به ارائه درخواست تمدید اقدام ننموده اند.”می‌باشد، لکن برداشت شاکی از بند یاد شده، این است که پیش‌بینی مدّت زمان شش ماه (بعد از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری) جهت ارائه تقاضای تمدید پروانه، با مفاد ماده ۴۵ و تبصره ۲ ماده ۴۶ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن که مهلت زمان ۱۸ ماه قبل از انقضای اعتبار پروانه بهره‌برداری را در نظر گرفته است، تعارض دارد که این برداشت به دلایل ذیل قابل پذیرش نمی‌باشد؛ چرا که اولاً: بند مذکور صرفاً به موضوع تعیین تکلیف متقاضیان تمدید پروانه بهره‌برداری که مشمول موارد خارج از یَد هستند اشاره دارد و تمامی متقاضیان تمدید پروانه بهره‌برداری را در بر نمی گیرد. ثانیاً: دارندگان مجوّزهای معدنی، در بسیاری از موارد، به دلیل بروز موارد خارج از یَد و اراده، از اجرای تعهّدات خود (که ارائه درخواست تمدید پروانه بهره‌برداری ۱۸ ماه قبل از انقضاء نیز از جمله این تعهّدات است) بر نمی آیند و این امر (رسیدگی به موارد خارج از ید) وفق تبصره ۳ ماده ۱۲، در قانون معادن پیش‌بینی گردیده است. ثالثاً: همان گونه که اشاره شد پیش‌بینی بازده زمانی شش ماه (پس از پایان اعتبار پروانه بهره‌برداری) تنها در خصوص آن دسته از متقاضیان تمدید پروانه بهره‌برداری است که درخواست رسیدگی به موارد خارج از یَد را به استناد دلایل و مدارک مطرح نموده اند و در صورت عدم ارائه درخواست تمدید در این بازده زمانی، معدن از یَد ایشان منتزع می‌گردد. بر این اساس درج عبارت «امکان انتزاع معدن از بهره‌بردار تا شش ماه پس از مهلت انقضای پروانه بهره‌برداری تنها شامل متقاضیان تمدید مجوّز معدنی (متقاضی رسیدگی به موارد خارج از ید) بوده و طبق بندهای (پ) و (ث) تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون معادن باید مورد رسیدگی واقع گردد. لذا با عنایت به موارد فوق و با توجّه به این که مصوبه مذکور وفق قانون و در راستای اجرای تکالیف مندرج در قانون معادن صادر گردیده است. رد شکایت مورد تقاضا است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۵/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً براساس تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون معادن وظایف و اختیارات شورای عالی معادن مشخص شده و در این تبصره صلاحیتی برای شورای عالی معادن درخصوص تفویض اختیارات خود به سایر نهادها از جمله شورای معادن استان ها پیش‌بینی نشده است. ثانیاً به موجب جزء ۲ بند (الف) ماده ۴۳ قانون برنامه ششم جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال ۱۳۹۵ مقرّر شده است: «شورای معادن استان موظّف است در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن ضمن نظارت بر استخراج ماده معدنی شناسایی شده و هرگونه فروش و واگذاری پروانه قبل از بهره‌برداری با رعایت ملاحظات زیست محیطی و حداقل تخریب منابع طبیعی، اقدامات لازم را نسبت به تسهیل، تسریع و ایجاد صنایع پایین دستی انجام دهد.» بنابراین شورای معادن استان باید در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن مبادرت به اتخاذ تصمیمات مقتضی نموده و از حکم فوق جواز تفویض اختیار به شورای معادن استان از سوی شورای عالی معادن استنباط نمی‌شود. بنا به مراتب فوق با توجه به این که تفویض اختیار یک امر استثنایی و خلاف قاعده است و باید مبتنی بر نص قانونی باشد، بند ۴ رأی قطعی شماره ۶۰/۱۲۴۹۷۶  مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۹ شورای عالی معادن و جزء (ب) بند ۴ بخشنامه شماره ۶۰/۱۷۸۰۴۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۸ وزیر صنعت، معدن و تجارت خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی