تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۸۷۶۱۶۴
شماره پرونده: ۰۳۰۴۱۹۰
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای بهمن زبردست
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر باسمنج
موضوع شکایت و خواسته: ابطال جدول شماره ۵ تحت عنوان «درصد استرداد عوارض و بهای خدمات» ذیل سرفصل «نحوه استرداد عوارض و بهای خدمات» از ماده ۴ دستورالعمل تعرفه عوارض محلی، بهای خدمات و شیوهنامههای اجرایی سال ۱۴۰۲ شهرداری باسمنج استان آذربایجان شرقی (ابلاغی به موجب بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزیر کشور)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال جدول شماره ۵ تحت عنوان «درصد استرداد عوارض و بهای خدمات”ذیل سرفصل «نحوه استرداد عوارض و بهای خدمات”از ماده ۴ دستورالعمل تعرفه عوارض محلی، بهای خدمات و شیوهنامههای اجرایی سال ۱۴۰۲ شهرداری باسمنج استان آذربایجان شرقی (ابلاغی به موجب بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزیر کشور) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“با اتّخاذ ملاک از آرای متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، از جمله رأی شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۱۸۰ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۷، در خصوص ابطال وضع کارمزد و بهای خدمات برای استرداد عوارض صدور پروانه ساختمانی که به نوعی امکان احداث آن وجود ندارد، و از آنجا که وضع کارمزد و بهای خدمات باید مستند به قانون و در ازای خدمات انجام شده باشد، اما در بند ۱۶ یا ۲۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، اختیاری برای تعیین کارمزد و بهای خدمات استرداد عوارض صدور پروانه ساختمانی که امکان احداثش نیست تجویز نشده است و شهرداری هم در ازای این استرداد خدماتی انجام نمی دهد که بهایش را مطالبه کند، درخواست ابطال از زمان تصویب مقرره مورد شکایت را به دلیل مغایرت با ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و نیز مغایرت با آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در این خصوص و خروج از حدود اختیار قانونی دارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزیر کشور
استانداران سراسر کشور
سلام علیکم
در اجرای تبصره (یک) ماده (۲) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور و به منظور هماهنگی، ایجاد وحدت رویه و رعایت هر چه دقیق تر قوانین و مقرّرات در خصوص وضع عوارض و بهای خدمات توسّط شوراهای اسلامی شهر و بخش، به پیوست دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آنها جهت اجرا ابلاغ میگردد. مقتضی است مراتب به کلّیه ذی نفعان منعکس و نظارت لازم در خصوص اجرای آن صورت پذیرد.
ـ وزیر کشور
“تعرفه مصوّب عوارض محلی، بهای خدمات و شیوهنامههای اجرایی سال ۱۴۰۲ شهرداری باسمنج استان آذربایجان شرقی
دستورالعمل تعرفه عوارض محلی، بهای خدمات و شیوهنامههای اجرایی شهرداری های استان آذربایجان شرقی
ماده ۴: عوارض تجدید پروانه ساختمانی
…………
نحوه استرداد عوارض و بهای خدمات
…………
جدول شماره (۵) درصد استرداد عوارض و بهای خدمات
تا یک میلیارد ریال ـ مازاد بر یک میلیارد تا ۲ میلیارد ریال ـ مازاد بر ۲ میلیارد تا ۳ میلیارد ریال ـ مازاد بر ۳ میلیارد و ارقام بعدی.
۴% ـ ۳% ـ ۲% ـ ۱%”.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر باسمنج به موجب لایحه شماره ۳۵ ـ ۶ مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۳ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
“مطابق بند ۲۶ ماده ۸۰ قانون شوراها شورا، به عنوان نهاد مقرره گذار محلی، در حوزه خدمات قابل سنجش و محاسبه، اختیار دارد که نرخ گذاری نماید ولو در قالب تعرفه های مربوط به استرداد عوارض، مشروط به این که: اولاً، عمل اداری یا خدماتی تحقق یافته باشد؛ ثانیاً، تعرفه دارای ضابطه مشخص و قابل تطبیق باشد؛ ثالثاً، مصوبه مستند به اختیار قانونی عام شورا باشد، نه متضمّن خلق تعهّد یا تکلیف جدید بدون مجوّز صریح قانون.
در تعرفه موضوع دعوا، برای مواردی که استرداد عوارض در مراحل پس از انجام فرآیندهای مقدماتی و خدمات اجرایی (مانند تشکیل پرونده، بازدید کارشناسی، بررسی ضوابط، ارجاع به کمیسیون ماده ۵ و یا حتی صدور موافقت اصولی یا پیش پروانه) صورت می گیرد؛ درصدهایی از مبلغ عوارض کسر و مابقی مسترد میگردد. این رویه مبتنی بر اصل «عدم مسئولیت شهرداری در قبال هزینههای انجام شده به درخواست مؤدّی”است؛ با اصول دادرسی اداری و مالی از جمله اصل توازن مالی نهاد عمومی غیردولتی سازگار است؛ و مهم تر؛ مبتنی بر مبنای قراردادی ضمنی ناشی از تقدیم درخواست از سوی متقاضی و پذیرش مشروط وی به فرآیندهای اجرایی شهرداری است. در ما نحنٌ فیه، ملک شاکی اساساً واجد شرایط صدور پروانه نبوده و در نتیجه، هیچ گونه اقدام اجرایی از سوی شهرداری صورت نگرفته است. لذا مطابق مفاد خود مصوبه تعرفه، موضوع مطروحه خارج از شمول مقرره معترضٌ عنه بوده و شاکی در واقع به جای اعتراض به اقدام اداری، در مقام تقاضای ابطال یک قاعده کلی الوقوع برآمده که به مورد وی تسرّی نمی یابد.
در این خصوص، آرای متعدّدی از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله، رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۸۳۹ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲بر «محدود بودن صلاحیت رسیدگی به قواعد کلی الوقوع به موارد اعمال بالفعل» تأکید دارد. بنابراین، مادامی که خدماتی از شهرداری دریافت شده باشد، اعم از اداری یا فنّی، مطالبه هزینه آن در قالب درصدی از مبلغ عوارض، نه تنها با قانون مغایرت ندارد بلکه با اصول عدالت مالیاتی، بهرهوری منابع عمومی و نیز اصل مشروعیت در آمدهای عمومی مطابقت دارد. با توجّه به صلاحیت قانونی شورای شهر در تعرفه گذاری خدمات شهرداری؛ تحقق خدمات فنّی و اجرایی مقدماتی قبل از استرداد عوارض؛ ضابطه مند بودن تعرفه و پیشبینی استثنائات آن؛ و عدم شمول مصوبه برمورد خاصّ شاکی؛ مصوبه شورای اسلامی شهر باسمنج در حدود اختیارات منطبق با قانون صادر لذا رد شکایت شاکی را استدعا دارد.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۴/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً براساس ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها مصوب سال ۱۴۰۱ مقرّر گردیده است: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می برند، مکلّفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند”و برمبنای تبصره یک این ماده نیز درآمد از عوارض محلی وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینههای شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول مطابق قوانین و مقرّرات تعیین میگردد و عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش ها پس از تأیید شورای عالی استان ها تهیّه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذر ماه هر سال توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ میشود و وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع بوده و مشمول یکی از مجازات های تعزیری درجه شش موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی مصوّب ۱۳۹۲/۲/۱با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود. ثانیاً عناوین عوارض شهرداری ها و نحوه محاسبه آنها در جدول شماره یک منضم به دستورالعمل اجرایی تبصره یک ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها ابلاغی تحت بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزیر کشور تعیین شده است. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به این که عناوین عوارض موضوع جدول شماره ۵ تحت عنوان «درصد استرداد عوارض و بهای خدمات» ذیل سرفصل «نحوه استرداد عوارض و بهای خدمات» از ماده ۴ دفترچه مورد اعتراض در جدول شماره یک منضم به دستورالعمل اجرایی تبصره یک ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها ابلاغی تحت بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزیر کشور وجود ندارد، لذا جدول شماره ۵ تحت عنوان «درصد استرداد عوارض و بهای خدمات» ذیل سرفصل «نحوه استرداد عوارض و بهای خدمات» از ماده ۴ دفترچه تعرفه مصوب عوارض محلی، بهای خدمات و شیوهنامههای اجرایی سال ۱۴۰۲ شهرداری باسمنج مغایر با قوانین و مقرّرات مذکور و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
