تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۲۶
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۵۱۶۰۵
شماره پرونده: ۰۳۰۱۱۷۷
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: انجمن تجارت الکترونیک استان تهران با وکالت آقای مسلم آقایی طوق
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۵ آییننامه اجرایی چگونگی صدور مجوز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکهای مصوّب ۱۳۹۵/۱۲/۱ وزیر صنعت، معدن و تجارت
گردش کار: آقای مسلم آقایی طوق به وکالت از انجمن تجارت الکترونیک استان تهران به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۵ آییننامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای مصوّب ۱۳۹۵/۱۲/۱ وزیر صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“ماده ۸۷ قانون نظام صنفی کشور اصلاحی ۱۳۹۲ فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی را منوط به کسب پروانه از اتّحادیه مربوط دانسته است و تبصره الحاقی نیز در همین راستا، «چگونگی صدور مجوّز» و همچنین «نحوه نظارت بر این گونه فعالیت های صنفی» را به موجب آییننامه ای دانسته است که در نهایت به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت خواهد رسید. از آنجا که قانونگذار در متن ماده ۸۷ از اختیار اتّحادیه مربوطه در صدور مجوّز صحبت می کند، طبیعی است که در تبصره نیز از «چگونگی صدور مجوّز» و همچنین «نحوه نظارت» توسّط همان اتّحادیه سخن گفته باشد. به عبارت دیگر، قانونگذار اتّحادیه را مسئول صدور مجوّز و نظارت بر فعالیت های صنف مربوط قلمداد کرده و در متن ماده ۸۷ و تبصره الحاقی آن، همین مطلب را بیان کرده است. در همین ارتباط، ماده ۷۲ قانون نظام صنفی نیز قابل ذکر است. از این ماده نیز چنین بر می آید که قانونگذار، اتّحادیه ها را به عنوان مرجع ناظر بر فعالیت های مربوط، شناسایی کرده است. این در حالی است که ماده ۱۵ «آییننامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای» که در اجرای حکم تبصره الحاقی فوق الذکر و در سال ۱۳۹۶ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است برخلاف قانون مسیر دیگری را دنبال کرده است. ماده ۱۵ مزبور به جای آن که «نظارت بر عملکرد» شرکتهای بازاریابی شبکه ای و کسب و کارهای مجازی از حیث رعایت قانون و مقرّرات نظام صنفی را در اجرای حکم قانونگذار (ماده ۸۷ و تبصره الحاقی آن) و مشابه فرآیندی که در فصل هشتم قانون نظام صنفی به ویژه ماده ۷۲ آن ذکر شده، به اتّحادیه بسپارد، آن را به کمیته ای خارج از اتّحادیه واگذار کرده است که بیشتر اعضای آن، هیچ ارتباطی با اتّحادیه ندارند و جزء بدنه حاکمیت و دولت تلقّی می شوند و همچنین ساختار قانونی نظام صنفی کشور را حداقل در مورد نظارت بر فعالیت شرکتها و بنگاه های کسب و کار مجازی به هم ریخته است. در حقیقت، در این ساختار قانونی، نهادهای ناظر بر فعالیت واحدهای صنفی، عبارتند از خود اتّحادیه مربوط و دیگر مراجع مندرج در قانون یعنی اتاق اصناف، کمیسیون نظارت و هیئت عالی نظارت. به این ترتیب، ماده ۱۵ آییننامه، مغایر با ماده ۱۱ و ۱۰ قانون نظام صنفی است که مسئولیت نظارت بر فعالیت اتّحادیه ها را به ترتیب به عهده کمیسیون نظارت و هیئت عالی نظارت نهاده است؛ نه کمیته ای به نام کمیته نظارت. مغایرت ماده ۱۵ با ماده ۸۷ و تبصره الحاقی آن زمانی بیشتر آشکار میشود که ماده ۱۶ و نیز ماده ۱۷ آییننامه اجرایی مدنظر قرار گیرد. ماده ۱۶، وظایف و اختیارات کمیته نظارت را در ۶ بند ذکر کرده و در بند ششم، شامل مورد زیر دانسته است: «۶ ـ رسیدگی به تخلّفات کسب و کارهای مجازی و شرکتهای بازاریابی شبکه ای و حسب مورد اعلام تخلّفات به مراجع ذی ربط.» ماده ۱۷ نیز به بیان فرآیند رسیدگی به تخلّفات پرداخته و طی آن، اصلاً به خود اتّحادیه های مربوط اشاره ای نکرده است. علاوه بر این که فرآیند ذکر شده برای رسیدگی به تخلّفات، مغایر با حکم کلّی ماده ۷۳ قانون نظام صنفی کشور است که اِشعار می دارد: «از زمان لازم الاجرا شدن این قانون، رسیدگی به تخلّفات افراد صنفی و تعیین جریمه های آنها تنها به موجب احکام این قانون صورت خواهد پذیرفت…»، خارج کردن صلاحیت نظارت بر افراد صنفی مغایر با اصول بدیهی حقوق اداری در زمینه تمرکززدایی و مهمتر از آن، مغایر با فرآیندی است که در قانون نظام صنفی درباره رسیدگی به تخلّفات ذکر شده است. به ویژه حکم اصولی ماده ۷۲ قانون نظام صنفی که ابتدا و قبل از هر چیز، اتّحادیه را مسئول نظارت بر عملکرد افراد صنفی شناخته است، در ماده ۱۵ و به تبع آن در ماده ۱۷ به هیچ انگاشته شده است. النهایه، ابطال این ماده را به جهت مغایرت با قانون (ماده ۸۷ قانون نظام صنفی کشور و تبصره الحاقی آن) خواستارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“آییننامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای ( موضوع مواد ۲ و ۱۲ و تبصره ماده ۸۷ قانون نظام صنفی)
……………..
ماده ۱۵ـ به منظور نظارت بر عملکرد شرکتهای بازاریابی شبکه ای و کسب و کارهای مجازی از حیث رعایت قانون ومقرّرات نظام صنفی، حسب مورد کمیته ای مرکب از نمایندگان مرکز اصناف و بازرگان ایران (به عنوان رئیس)، مرکز توسعه تجارت الکترونیکی، وزارت اطّلاعات، وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات، نیروی انتظامی، اتاق اصناف ایران و اتّحادیه صنفی مربوط (هر کدام در حدود صلاحیت و وظایف خود) با وظایف زیر تشکیل میشود. کمیته مذکور دارای دبیرخانه ای است که در مرکز اصناف و بازرگانان ایران مستقر است و مسئولیّت هماهنگی و انجام امور اجرائی آن را بر عهده دارد.
…………….
ماده ۲۵ ـ این آییننامه در اجرای مواد (۲) و (۱۲) و تبصره ماده (۸۷) قانون نظام صنفی مشتمل بر (۲۵) ماده و (۱۹) تبصره توسّط اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیئت عالی نظارت، وزارت اطّلاعات و وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات تهیّه و در یکصد و دوازدهمین و یکصد و سیزدهمین جلسه هیئت عالی نظارت تأیید و در تاریخ ۱۳۹۵/۱۲/۱ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید و جایگزین آییننامه قبلی میگردد.
ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۳۵۵۰۳۶۱ مورخ ۱۴۰۳/۶/۲۷ تصویر نامه شماره ۳۴۹۹۵۵۱ مورخ ۱۴۰۳/۶/۲۰ دبیر هیئت عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور را ارسال نموده که متن آن به قرار زیر است:
“۱ـ براساس ماده (۸۷) قانون نظام صنفی و تبصره آن، «فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی (سایبری) مستلزم اخذ پروانه کسب از اتّحادیه مربوطه است. چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر این گونه فعالیت های صنفی به موجب آییننامه اجرایی است … به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت می رسد.» مبرهن است که بر اساس این تبصره، نحوه صدور پروانه ونحوه نظارت باید بر اساس آییننامه اجرایی باشد که وفق این آییننامه است و اگر مدّنظر مقنّن آن بوده باشد که نحوه صدور پروانه و نظارت بر منوال همان رویه جاری در کسب و کارهای سنتی باشد، این تبصره حشو قلمداد و گویا مقنّن در صدد تکرار مکرّر بوده است. لذا این ادّعای شاکی که مقنّن در ماده (۸۷) و تبصره آن درصدد تبیین مقرّرات مجزّایی برای نحوه صدور پروانه و نظارت بر کسب و کارهای مجازی صنفی نبوده است، با حکمت مقنّن مغایرت داشته و قانونگذار را از مقام تعقّل، به مقام مسامحه و بی دقتی تنزّل می دهد.
۲ـ شاکی ادّعا دارد که با وجود ماده (۷۲) قانون نظام صنفی و پیشبینی نظارت از طریق ساز و کار مقرّر در این ماده یعنی اتّحادیه و تعزیرات، هیچ مبنایی برای نظارت کمیته نظارت موضوع ماده (۱۵) آییننامه مورد شکایت وجود ندارد. لیکن لازم به ذکر است که اولاً موضوع نظارت اتّحادیه و تعزیرات وفق ماده (۷۲) قانون نظام صنفی، صرفاً موارد مقرّر در فصل هشتم قانون نظام صنفی از قبیل کم فروشی، گران فروشی، تقلّب و … است. حال آن که کمیته اتفاقاً به این موارد ورود ننموده و رسیدگی به این نوع تخلّفات همچون کسب و کارهای سنتی وفق همان ماده است. ثانیاً اثبات شی نفی ماعدا ننموده و وجود ماده (۷۲) قانون نظام صنفی، نظارت مقرّر در ماده (۸۷) را نفی نمی کند. زیرا فروش در فضای مجازی مخاطرات خاصّی دارد که در کسب و کارهای سنتی وجود ندارد. به همین دلیل مقنّن آگاهانه در این ماده مقرّر نمود که نحوه صدور پروانه و نحوه نظارت بر آنها وفق آییننامه مستقل دیگری باشد.
۳ـ نظارت بر واحدهای صنفی کسب و کارهای مجازی وفق تبصره ماده (۸۷) قانون نظام صنفی، نیازمند ساز وکار کارآمدی است که بتواند هدف مقنّن را در این حوزه تأمین نماید. به همین دلیل در ماده (۱۵) آییننامه مقرّر شد تا کمیته یاد شده شکل گیرد. مستحضر هستند که نظارت بر فعالیت کسب و کارهای مجازی، وفق آییننامه مستقل موضوع تبصره فوق، نمیتواند بدون در نظرگرفتن مرجع ناظر مطابق با ضرورت های این نوع کسب و کارها اِعمال شود و ادّعای شاکی دایر بر این که این ساز و کار به موازات ساز و کار موجود و در عرض آنها ایجاد شده است نادرست و بدون در نظر گرفتن الزامات تبصره ماده (۸۷) است.
۴ـ شاکی ادّعا دارد که ساختار نظارت در قانون نظام صنفی وفق مواد (۱۱) و (۱۰) قانون نظام صنفی تعریف شده است و کمیته ماده (۱۵) مغایر با آن موارد است. این برداشت از ماده (۸۷) قانون نظام صنفی، به سبب عدم آگاهی درست از قانون است. زیرا اولاً مواد (۱۱) و (۱۰) قانون نظام صنفی، درخصوص نظارت بر تشکّل های صنفی همچون اتّحادیه و اتاق ها است و نه واحدهای صنفی و ماده (۱۵) آییننامه ناظر بر واحدهای صنفی است. به عبارت دیگر، وفق مواد یاد شده، اصولاً نظارت کمیسیون نظارت و هیئت عالی نظارت، شامل تشکّل های صنفی میگردد و نظارت بر افراد صنفی سازوکار دیگری دارد. ثانیاً ماده (۸۷) به شرح فوق در سال ۱۳۹۲ به ساختار نظام صنفی موجود وفق قانون نظام صنفی مصوّب ۱۳۹۲ اضافه شده و مقنّن آگاهانه با توجّه به وجود ساز وکار نظارتی در قانون نظام صنفی مصوّب ۱۳۸۲، در سال ۱۳۹۲ ماده (۸۷) را اصلاح و تبصره یاد شده را به آن الحاق نمود. لذا نمیتوان این سابقه تاریخی را نادیده گرفت و نسبت بدان بی تفاوت بود. باری مقنّن با علم و آگاهی درصدد آن بوده است تا ضمن شناسایی کسب و کارهای مجازی و تجویز صدور پروانه کسب برای آنها، این نوع از کسب و کارها را درحوزه نظام صنفی وارد و نظارت و نحوه صدور پروانه کسب را برای ایشان مجّزا در نظر بگیرد. به همین دلیل ماده (۱۵) کمیته یاد شده را پیشبینی نمود تا مسئولیّت نظارت خاص براین مدل از کسب و کارها را عهده دار باشد.
۵ ـ استناد به ماده (۷۳) قانون از جهت فرآیند رسیدگی هم ناشی از خوانش ناقص قانون و مقرّرات نظام صنفی است. زیرا ماده (۷۳) صرفاً ناظر بر ماده (۷۲) و دایر بر موضوعات مندرج در فصل هشتم قانون است و تخلّفات خاصّه کسب و کارهای مجازی مثل عدم ارسال کالا، تأخیر در ارسال کالا و … را در بر نمی گیرد. همچنین اصرار بر این ماده و ماده (۷۳) مغایربا ماده (۲۸) قانون هم میباشد زیرا در آن ماده هم تخلّفاتی احصا شده است که ساز و کار رسیدگی خاصّ خود را دارد و شاکی از آن آگاهی ندارد. لذا بنا بر مراتب فوق ادّعای شاکی وارد نمیباشد.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۲۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
هرچند براساس ماده ۸۷ قانون نظام صنفی کشور (اصلاحی ۱۳۹۲/۶/۱۲) فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی (سایبری) مستلزم اخذ پروانه کسب از اتحادیه مربوطه است، ولی با توجّه به این که در ماده قانونی مذکور حکمی درخصوص مرجع نظارت بر فعالیت این افراد مقرّر نشده و برمبنای تبصره همین ماده (الحاقی ۱۳۹۲/۶/۱۲) مقرّر شده است که: «چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر این گونه فعالیت های صنفی به موجب آییننامه اجرایی است که توسط اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیئت عالی نظارت و وزارتخانه های اطّلاعات و ارتباطات و فناوری اطّلاعات تهّیه میشود و پس از تأیید هیئت عالی نظارت حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت می رسد»، بنابراین حکم مقرره مورد شکایت که در راستای تبیین نحوه نظارت بر فعالیت های صنفی در فضای مجازی این نظارت را به کمیته ای مشخص واگذار کرده، در مقام اجرای تبصره قانونی مذکور بوده و اصولاً قانونگذار برخلاف آنچه شاکی مدّعی است میان صدور مجوّز فعالیت در فضای مجازی توسط اتّحادیه های صنفی از یک سو و موضوع نظارت بر فعالیت صنفی در فضای مجازی از سوی دیگر ملازمه ای برقرار ننموده تا مقرره مورد شکایت که نظارت بر چنین فعالیت هایی را به اتحادیه ها واگذار نکرده، خلاف قانون باشد و لذا مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
