مقدمه
در اجرای بندهای ١، ٢، ۵ و ٩ سیاست های کلی نظام قانون گذاری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال ١٣٩٨ و برنامه اصلاح و تنقیح قوانین و مقررات قضایی و رفع خلأهای قانونی در طرح تحول قوه قضاییه و به منظور تمهید مقدمات لازم برای اجرای سیاست های کلی نظام قانون گذاری در قوه قضاییه، ارتقای کیفیت نظام تهیه لوایح و مقررات، انطباق بیشتر آیین‌نامه ها و دیگر مقررات با قوانین و انطباق لوایح با شرع مقدس، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست ها و برنامه ها و همچنین یکسان سازی شکلی و ساختاری متون لوایح و مقررات، «دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضاییه» به شرح مواد آتی است:
فصل اول ـ کلیات
ماده ١ ـ معانی اصطلاحات و اختصارات به کار رفته در این دستورالعمل به شرح زیر است:
الف ـ لایحه/ لوایح: لایحه قضایی که موضوع آن مرتبط با فصل یازدهم قانون اساسی و دیگر امور قضایی مقرر در قانون اساسی و سایر قوانینی است که تهیه آن به عهده قوه قضاییه گذاشته شده است؛
ب ـ مقررات: آیین‌نامه، دستورالعمل، اساسنامه، بخشنامه ، شیوه نامه و دیگر عناوین مشابه، که حسب مورد مرجع تصویب آن رییس قوه قضاییه، معاونان رییس قوه قضاییه، رییس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور، رییس دیوان عدالت اداری و رؤسای سازمان ها و مراکز تابعه در حدود صلاحیت مربوط است؛
پ ـ معاونت: معاونت حقوقی و امور مجلس قوه قضاییه؛
ت ـ اداره کل: اداره کل تدوین لوایح و امور مجلس.
ماده ٢ ـ لوایح و مقررات نباید با شرع مقدس، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست های کلی نظام مغایر باشد. رعایت سلسله مراتب قوانین در تدوین همه لوایح الزامی است. همچنین، مقررات نباید متضمن احکامی مغایر قانون مربوط و دیگر قوانین عادی باشد، قلمرو قانون را توسعه دهد و یا آن را محدود کند. همچنین در تهیه مقررات باید ارتباط آن ها با دیگر مقررات مرتبط مورد توجه قرار گیرد.
ماده ٣ ـ رعایت این دستورالعمل در تهیه و تدوین تمام لوایح و مقررات در قوه قضاییه که توسط معاونان رییس قوه قضاییه، رییس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور، رییس دیوان عدالت اداری و رؤسای سازمان ها و مراکز تابعه در حدود صلاحیت آنان تهیه می شود، الزامی است.
ماده ۴ ـ پیشنهادات ارائه شده از سوی بخش های مختلف قوه قضاییه و دیگر مراجع رسمی کشور برای تهیه لوایح و مقررات که باید به تصویب رییس قوه قضاییه برسد، از طریق حوزه ریاست قوه قضاییه نزد معاونت ارسال می شود. معاونت با رعایت مفاد این دستورالعمل نسبت به تهیه لوایح و مقررات اقدام و عنداللزوم از مراجع مربوط و یا افراد متخصص دعوت می کند.
ماده ۵ ـ لوایح و مقررات به همراه درختواره یا ساختاربندی منسجم ارائه می شود.
ماده ۶ ـ ضوابط شکلی که در همه متون باید رعایت شود، به شرح زیر است:
الف ـ شماره های مواد لایحه و مقررات به صورت عدد نوشته شود؛
ب ـ چنان چه یک ماده به بخش های مختلف تقسیم شود، برای هر بخش از شماره های فرعی ترتیبی استفاده شود؛
پ ـ در شمارش موارد مختلف در یک ماده از ترتیب حروف الفبای فارسی استفاده شود؛
ت ـ در الحاق یک یا چند ماده به هر یک از مواد قانونی از شماره فرعی عددی استفاده شود؛
ث ـ کلمات و اصطلاحات در سراسر لوایح و مقررات به صورت یکسان به کار برده شود؛
ج ـ تا حد امکان از لغات و اصطلاحات رایج و به کار رفته در دیگر قوانین و مقررات استفاده شود؛
چ ـ از کلمات یا اصطلاحات خارجی استفاده نشود، مگر آن که معادل فارسی برای آن تعیین نشده باشد؛
ح ـ تاریخ به روز، ماه و سال شمسی نوشته شود؛
خ ـ در به کار بردن نام دستگاه های اجرایی کشور عنوان دقیق آن ها ذکر شود؛
د ـ در جملات یک ماده، تا حد امکان از ذکر عبارت معترضه در بین خط تیره یا عبارت داخل کمانک خودداری شود؛
ذ ـ در نوشتن مواد تا حد امکان از آوردن تبصره خودداری شود، تبصره های یک ماده نقش توضیحی و تفسیری ندارند و تنها برای تخصیص وضع می شوند و در صورت ضرورت توضیح، تکمیل و تفسیر یک ماده، ماده مستقل دیگری نوشته می شود.
ر ـ متونی که مخاطب عام دارد، تا حد امکان باید ساده سازی شود و از کاربرد واژگان دشوار و غیرقابل فهم خودداری شود؛
ز ـ عبارات و کلمات به کار رفته در لوایح و مقررات، روشن و فاقد ابهام و اجمال باشد؛
ژ ـ ذکر تعریف یا عبارات اختصاری در هریک از لوایح و مقررات منوط به تکرار بیش از یک بار آن عبارت یا اختصار در آنها است.
س ـ هر لایحه باید دارای عنوان معین، مقدمه شامل بیان مختصری از ضرورت تدوین، اهداف و سیاست ها، مستندات اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در صورت اقتضاء مستندات و مبانی شرعی، سیاست های کلی، قوانین عادی مرتبط و دلایل توجیهی باشد و فهرستی مشتمل بر انجام بندهای ماده ٩ این دستورالعمل ضمیمه آن شود؛
ش ـ عنوان لایحه باید مختصر و بدون کلمات اضافه باشد. در صورتی که لایحه دارای عنوان اصلاحی است ، عنوان قانون مورد اصلاح باید به طور کامل آورده شود؛
ص ـ قوانین اصلاح شده، منسوخ و مرتبط و گزارش مطالعات انجام شده و نظرسنجی عمومی و کارشناسی، گزارش تطبیق با شرع مقدس و قانون اساسی، سیاست ها و ملاحظات فرهنگی و آموزشی حسب ضرورت و اقتضاء به پیوست هر لایحه ارائه می شود؛
ض ـ در هر لایحه باید نوع لایحه اعم از عادی، اصلاحی و تفسیری معلوم باشد.
ماده ٧ ـ معاونت مکلف است شناسنامه لوایح یا مقررات، اعم از اطلاعات پایه و مراحل تدوین و تصویب آن را ثبت و ضبط کند.
ماده ٨ ـ چنان چه در هر یک از لوایح یا مقررات حکمی آورده شود که متضمن نسخ یا اصلاح قانون دیگری یا الحاق ماده یا تبصره ای به آن باشد باید به آن تصریح شود.
فصل دوم ـ تدوین لوایح
ماده ٩ ـ مراحل تهیه لایحه به شرح زیر است:
الف ـ ثبت سابقه پیشنهاد لایحه، دلایل پیشنهاد کننده به همراه سابقه قوانین و مقررات مربوط فعلی و ذکر آسیب های موجود و ضرورت پیشنهاد؛
ب ـ گردآوری آرای وحدت رویه، نظریات مشـورتی اداره کل حقوقی و مرکز تحقیقات فقهی ـ حقوقی قوه قضاییه در پاسخ به استعلامات و ابهامات قوانین حاکم؛
پ ـ آسیب شناسی قوانین با نقد و تحلیل رویه قضایی به صورت موضوعی با استفاده از بانک آرای پژوهشگاه قوه قضاییه؛
ت ـ نظرسنجی از کارشناسان، متخصصان و صاحبان تجربه در آن حوزه برای شناسایی نیازهای واقعی؛
ث ـ مطالعه و بررسی آثار علمی و پژوهشی داخلی در حوزه آسیب شناسی قوانین و استخراج خلأهای قانونی؛
ج ـ انجام مطالعات تطبیقی فقهی و حقوقی و بهره مندی از تجارب دیگر نظام های حقوقی در موضوعات جدید و مشابه و بومی سازی آن؛
چ ـ تهیه پیش نویس لایحه بر اساس بندهای پیش گفته؛
ح ـ جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی نفعان، نخبگان و اشخاص مشمول لایحه و انجام اصلاحات لازم، پیش از ارسال لایحه برای طی مراحل تصویب؛
خ ـ سنجش لایحه در تطبیق با موازین شرعی؛
د ـ سنجش لایحه در تطبیق با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛
ذ ـ سنجش لایحه بر اساس سیاست های قضایی با تأکید بر سیاست های کلی نظام در امور قضایی مانند قضازدایی، جرم انگاری حداقلی، حبس زدایی حداکثری، پیشگیری از وقوع جرم و کاهش جرایم، اختلافات و دعاوی و کوتاه شدن فرایند دادرسی و اجرای آرا؛
ر ـ سنجش میزان قابلیت التزام مخاطبان و قابلیت اجرا توسط سازمان ها و نهادهای مسؤول و همکار.
ماده ١٠ ـ مقدمه جزء مواد لایحه محسوب نمی شود و قابل استناد نیست و نباید شماره گذاری شود؛ اما در راستای تفسیر مواد لایحه قابل استناد است.
ماده ١١ ـ احکام الزامی مقرر در لایحه باید دارای ضمانت اجراهای متناسب باشد.
ماده ١٢ ـ چنان چه در لایحه به قانون دیگری ارجاع داده می شود، آن قانون باید لازم الاجرا و در سلسله مراتب قوانین، بالاتر یا برابر لایحه باشد و عنوان دقیق و تاریخ تصویب آن ذکر شود.
ماده ١٣ ـ در صورت نیاز به اصلاح جزئی قوانین، به نحوی که بخش های عمده قانون موضوع اصلاح نباشد، لایحه باید به صورت لایحه اصلاحی تهیه شود.
ماده ١۴ ـ موارد منسوخ با ذکر دقیق عنوان قانون یا شماره مواد مورد نظر، تاریخ تصویب و اصلاحیه های آن قانون باید تصریح شود.
ماده ١۵ ـ در صورتی که اجرای لایحه مستلزم زمانی برای تهیه و تدوین مقررات، ایجاد زیرساخت ها، آموزش، اطلاع رسانی، فرهنگ سازی و یا ایجاد ساختار و تشکیلات جدید باشد، باید مدت معین و متناسبی برای لازم الاجرا شدن آن و تطبیق با الزامات آن پیش بینی شود.
ماده ١۶ ـ چنان چه مواد یا موضوعاتی از لایحه نیازمند تهیه و تدوین آیین‌نامه اجرایی باشد، باید ضمن تصریح به آن، تهیه کننده، مرجع تصویب و مهلت تهیه آن تعیین شود.
ماده ١٧ ـ لوایح و پیش نویس آن ها محرمانه نیست، جهت جلب نظر اشخاص در دسترس عموم قرار می گیرد؛ مگر آن که دارای طبقه بندی باشد.
ماده ١٨ ـ معاونت مکلف است آسیب ها، بقای ضرورت ها و آثار قوانین آزمایشی را بررسی و ارزیابی کند و لایحه تمدید مدت اعتبار یا دائمی شدن آن ها را شش ماه پیش از به اتمام رسیدن مدت اعتبار قانونی تهیه یا دلایل عدم تمدید لایحه را به رییس قوه قضاییه گزارش کند.
ماده ١٩ ـ چنان چه مصلحت و ضرورت ایجاب کند که یک لایحه یا موادی از آن با هدف حل یک معضل قضایی تدوین و پیشنهاد شود و اقتضاء تصویب نهایی آن طرح در مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد، ضمن تهیه شرح توجیهی مستند و مستدل، مدت معینی برای وجود آن مصلحت یا ضرورت تعیین می شود.
ماده ٢٠ ـ اداره کل مکلف است ظرف دو سال پس از تاریخ تصویب این دستورالعمل، آن دسته از مصوبات قضایی که بر اساس مصلحت در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شده و به لحاظ مقتضیات زمان و مکان، جهات و موجبات مصلحت آن سپری شده است را بررسی کند و با تهیه لوایح مورد نیاز، زمینه بازنگری در آن ها را فراهم آورد و پس از آن نیز همواره با پایش مصوبات موضوع این ماده پس از سپری شدن موجبات مصلحت به همین نحو اقدام نماید.
فصل سوم ـ تدوین مقررات
ماده ٢١ ـ چنان چه مقررات متضمن تکلیفی برای بخش های مختلف قوه قضاییه باشد، معاونت نظر بخش های مربوط را با اعطاء فرصت مناسب اخذ می کند. عدم ارسال پاسخ در مهلت مقرر به منزله قبول متن پیشنهادی است.
ماده ٢٢ ـ در تهیه و تدوین مقررات تا حد امکان از توسعه ساختار و تشکیلات خودداری می شود.
ماده ٢٣ ـ پیش نویس مقررات که توسط معاونت ها، سازمان ها یا مراکز وابسته به قوه قضاییه تهیه می شود، باید مطابق مقررات این دستورالعمل باشد. در غیر این صورت، جهت انطباق و اصلاح اعاده می شود. در هر صورت تدوین نهایی آن ها مطابق این دستورالعمل به عهده معاونت است.
ماده ٢۴ ـ پیش نویس مقررات که تصویب آن به موجب قانون مقرر گردیده باید پیش از مهلت مقرر قانونی توسط مرجع تدوین، تهیه شود و در صورت سکوت قانون، با دعوت از نهادهای ذی‌ربط و در مهلت متعارف با رعایت این دستورالعمل توسط معاونت تهیه و تا مرحله تصویب پیگیری شود.
ماده ٢۵ ـ چنان چه قوه قضاییه به موجب قانون مکلف به همکاری در تهیه آیین‌نامه اجرایی باشد، انجام این وظیفه بر عهده معاونت است.
ماده ٢۶ ـ در صورتی که تهیه مقررات به موجب قانون به عهده یکی از مقامات ذی صلاح قضایی مانند روسای سازمان های تابعه باشد، متن پیشنهادی جهت تصویب با هماهنگی رییس قوه قضاییه تهیه می شود.
ماده ٢٧ ـ مقرراتی که توسط مقامات مذکور در ماده ٣ این دستورالعمل برای سازمانها و بخش های زیرمجموعه، تابعه و وابسته تهیه می شوند نیز باید با رعایت مقررات شکلی این دستورالعمل تهیه و با اطلاع رییس قوه قضاییه ابلاغ گردد. چنان چه این مقررات متضمن ایجاد الزامات و تکالیفی برای دیگر معاونت ها و یا بخش های تابعه و وابسته قوه قضاییه باشد، باید این دستورالعمل درباره ضوابط شکلی، ماهوی و فرایند تهیه آن رعایت شود و به تصویب رییس قوه قضاییه برسد.
ماده ٢٨ ـ بخشنامه تأکید کننده قوانین و مقررات موجود است و باید در راستای اهداف قانون و ایجاد هماهنگی در دستگاه های مشمول باشد. بخشنامه نمی تواند مشتمل بر احکام جدید و فراتر از قانون یا آیین‌نامه باشد.
ماده ٢٩ ـ پیش بینی تخلف و ضمانت اجرای انتظامی یا انضباطی به موجب مقررات ممکن نیست، مگر این که قانون به صراحت تجویز کرده باشد.
ماده ٣٠ ـ در تدوین مقررات مربوط به تغییر در ساختار تشکیلات قوه قضاییه و سازمان های وابسته اعم از ادغام، الحاق، انتزاع، ایجاد و انحلال، توجه به پیشینه تقنینی آن الزامی است.
فصل چهارم ـ فرایند پیگیری و دفاع از لوایح و مقررات
ماده ٣١ ـ معاونت مکلف است روند تصویب لوایح در دولت، مجلس شورای اسلامی و مجمع تشخیص مصلحت نظام را پیگیری کند.
ماده ٣٢ ـ کلیه لوایح، مقررات و طرح‌هایی که از طریق دولت یا مجلس شورای اسلامی جهت کسب نظر قوه قضاییه واصل می شود، برای اعلام نظر به معاونت ارسال و معاونت پس از بررسی نهایی به حوزه ریاست قوه قضاییه ارسال می کند. نظرات معاونت پس از تأیید ریاست قوه قضاییه از طریق وزیر دادگستری به اطلاع مرجع مربوط می رسد. در صورت لزوم، نمایندگان معاونت در کمیسیون های دولت شرکت می کنند.
ماده ٣٣ ـ معاونت مکلف است لوایح دولت و طرح‌های متضمن اوصاف قضایی یا مرتبط با قوه قضاییه را رصد کند و نظرات خود را پس از تأیید ریاست قوه قضاییه حسب مورد به اطلاع دولت یا مجلس شورای اسلامی برساند. در صورت ضرورت نمایندگان معاونت در کمیسیون های مرتبط در دولت و مجلس شورای اسلامی شرکت می کنند.
ماده ٣۴ ـ این دستورالعمل در ٣۴ ماده در تاریخ ۷ /۷ /۱۳۹۹ به تصویب رییس قوه قضاییه رسید.
رئیس قوه قضاییه ـ سیدابراهیم رئیسی