تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۳/۲۰ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۰۸۱۶۷
شماره پرونده: ۰۳۰۲۷۱۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد
طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ هیأت وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“براساس ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از كشور پس از ثبت گمركی از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند …» و به موجب ماده (۸) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از كشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی پس از ثبت در گمرك از حقوق گمركی، سود بازرگانی و كلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیّت ها و ممنوعیت های مقرّرات واردات و صادرات به استثنای محدودیّت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی نمی شود …».
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز براساس دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ و با استناد به همین موازین قانونی حکم به ابطال اطلاق بند (۱) تصویب نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران از آن جهت که ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادی ورودی کشور به مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی نیز تسرّی داده صادر نموده است ولی متأسفانه هیأت وزیران مجدداً و براساس بند (۱) تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ خود اعلام کرده است که: «واردات کلّیه کالاها از خارج از کشور به محدوده مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی صرفاً پس از ثبت آماری در بستر سامانه تجارت و براساس تعیین منشأ ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، (خرید ارز از نظام بانکی، صادرات خود، صادرات دیگران، حساب ارزی خود، حساب ارزی دیگران و تهاتر) امکان پذیر می باشد» و در واقع هیأت وزیران با عوض کردن عبارت «ثبت سفارش» با عبارت جدید «ثبت آماری» عملاً همان مبنای قبلی را اتّخاذ کرده و همانطور که قبل از صدور رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری واردات بدون ثبت سفارش را به مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی ممنوع کرده بود این بار نیز واردات بدون ثبت آماری را به مناطق مزبور ممنوع نموده و در هر دو مصوبه به دنبال اعمال تشریفات گمرکی در واردات کالا به مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی است.
آنچه قصد هیأت وزیران را برای تصویب مفاد مصوبه قبلی و این بار با عبارت جدید ثابت می کند استفاده از قید براساس تعیین منشأ ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مصوبه جدید هیأت وزیران است که ارتباطی با فرآیند ثبت آماری نداشته و از ویژگی های ثبت سفارش است. به علاوه دولت در لایحه الحاق ماده (۸) مکرّر به قانون مقرّرات صادرات و واردات نیز که در سال ۱۴۰۳ به مجلس شورای اسلامی ارائه شده عبارت «ثبت سفارش» را در کنار «ثبت آماری» و با قید فاصله «یا» به کار برده که بیانگر اعتقاد دولت به عدم وجود تفاوت میان این دو عبارت در فرآیندها و تشریفات گمرکی است. لذا با توجه به مراتب فوق ابطال بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۳ [۱۴۰۱/۱۱/۳] به دلیل مغایرت با ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران و رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب آن مورد تقاضا است.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“تصویب نامه هیأت وزیران شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳
وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت ـ وزارت کشور ـ وزارت امور خارجه ـ وزارت راه و شهرسازی ـ وزارت نفت ـ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی ـ ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز
هیأت وزیران در جلسه ۱۴۰۱/۱۰/۲۵ به پیشنهاد شماره ۷۹۱۷ مورخ ۱۴۰۱/۱/۲۲ معاونت اقتصادی رئیس جمهور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:
۱ـ واردات کلّیه کالاها از خارج از کشور به محدوده مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی صرفاً پس از ثبت آماری در بستر سامانه جامع تجارت و براساس تعیین منشأ ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (خرید ارز از نظام بانکی، صادرات خود/ دیگران، حساب ارزی خود/ دیگران، تهاتر) امکان پذیر می باشد.
………………..
ـ معاون اول رئیس جمهور”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۷۰۷۵۵/۵۶۱۶۶ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۷ ضمن ارسال لوایح شماره ۵۴۸۷۸۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ رئیس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور، شماره ۴۲۸۱۸۵۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۹ مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت، شماره /۲۰۳۰۷۱/۰۳ص مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۶ معاون امور مقابله و هماهنگی حقوقی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، شماره ۲۵۹۵۶۰/۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۴ مدیرکل حقوقی بانک مرکزی و شماره ۱۹۱۸۴۱/۹۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ سرپرست معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی، توضیح داده است که:
“شاکی با اشاره به ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۷۲) و ماده (۸) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۸۴) و نیز با تأکید بر دادنامه شماره ۲۴۷ [۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷] مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، قائل به این شده است که بند (۱) مصوبه معترضٌ عنه با تصریح به لزوم طی فرآیند «ثبت آماری» برای واردات کلّیه کالاها در مناطق موصوف، در واقع سبب تسرّی تشریفات گمرکی و مقرّرات واردات و صادرات به آن حوزه ها شده و از این رو ابطال بند مزبور را درخواست نموده است. در این رابطه لازم به ذکر است، موضوع «ثبت آماری» به عنوان ابزاری برای نظارت بر مبادلات تجاری و تأمین اطلاعات دقیق در خصوص اتّخاذ سیاست های اقتصادی مورد شناسایی قرار گرفته است. از این رو برخلاف ادعای مطروحه که ثبت آماری را همان ثبت سفارش دانسته و در نامه های وزارت امور اقتصادی دارایی و ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، تفاوت این دو گونه ثبت به صورت مبسوط توضیح داده شده، باید متذکّر شد که ثبت آماری صرفاً در راستای مدیریت و شفّافیّت در مبادلات اقتصادی طراحی شده و به صِرف تفسیر موسع از ماهیت و آثار آن، نمی توان از مقوله ثبت آماری به عنوان بخشی از فرآیند مربوط به تشریفات گمرکی یاد کرد؛ چه این که ثبت آماری صرفاً شامل ثبت اطلاعات واردات کالاها بوده و نیازمند تشریفات اداری پیچیده یا اخذ مجوزهای متعدد مطابق قوانین و مقرّرات مربوط به واردات نمی باشد.
از طرفی نظر به بند (خ) ماده (۳) قانون امور گمرکی که در آن «جمع آوری، تجزیه و تحلیل و انتشار آمار میزان واردات و صادرات کالا» از جمله تکالیف گمرک تلقّی شده و نیز وفق بند (ت) ماده مزبور که «کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور» (و نه صرفاً قلمرو گمرکی) را بر عهده نهاد مذکور قرار داده است، باید بیان داشت که مسئله «ثبت آماری»، صرفاً به عنوان ساز و کاری برای نیل به تحقّق تکالیف قانونی فوق الذکر بوده و نمی توان از آن به عنوان تشریفات گمرکی مدنظر شاکی یاد کرد. هرچند این نکته را نیز نمی توان از نظر دور داشت که تجویز ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، به این که: «… مقرّرات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید …»، حاکی از آن است که هیأت وزیران از صلاحیّت لازم نسبت به تصویب مقرّرات موصوف برخوردار بوده و از این رو نمی توان خدشه ای بر مصوبه مورد اعتراض وارد دانست.
بند (۱) مقرره مورد شکایت در راستای تأمین اجرای تبصره (۲) ماده (۷) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (اصلاحی ۱۴۰۰) می باشد که در آن مقرّر شده است دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعیین نماید و نیز ساماندهی و مدیریت منابع ارزی کشور به تصویب رسیده است و با توجه به آن که قانون فوق الاشاره مؤخر بر دو قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی بوده و مناطق یادشده مشخصاً از شمول حکم تبصره (۲) ماده مذکور مستثنی نشده اند، نمی توان مغایرتی نسبت به بند (۱) مصوبه معترضٌ عنه با مواد قانونی مورد استناد شاکی متصوّر بود.
در خصوص استناد شاکی به دادنامه شماره ۲۴۷ [۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷] مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، باید یادآور شد که هیأت عمومی دیوان در رأی مزبور، با ابطال اطلاق بند (۱) مصوبه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ هیأت وزیران ـ که در آن ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش علاوه بر مبادی ورودی به مناطق موصوف نیز تسرّی پیدا کرده بود ـ به درستی از تفوّق عموم و اطلاق ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران و ماده (۸) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، صیانت به عمل آورده است. این در حالی است که با دقّت در بند (۱) مصوبه معترضٌ عنه، روشن است که الزام به ثبت آماری برای واردات کالاها در مناطق مزبور منصرف از لزوم ثبت سفارش و نیز اخذ مجوز ورود بوده و از این رو نظر به افتراق موجود در مفهوم بند (۱) مصوبه مورد اعتراض با منطوق بند (۱) مقرره ابطال شده، نمی توان اثر حکم مربوط به دادنامه شماره ۲۴۷ [۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۲۴۷] هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را در خصوص موضوع مورد بحث قابل تعمیم دانست.”
متن لایحه شماره ۵۴۸۷۸۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ رئیس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور به شرح زیر است:
“مطابق ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقرّرات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقرّرات عمومی صادرات و واردات کشور می باشد» طبق این ماده هیأت وزیران اختیار دارد، مقرّرات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی مناطق مذکور را تعیین کند.
به استناد ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیّت ها و ممنوعیت های مقرّرات واردات و صادرات به استثنای محدودیّت های قانونی و شرعی نمی شود و مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور به استثنای مناطق یاد شده در فوق تابع مقرّرات صادرات و واردات می باشد.»
با عنایت به مواد مذکور مبادلات بازرگانی مناطق آزاد باید ثبت گردد و آن مناطق از نظر حقوق گمرکی، سود بازرگانی و عوارض، مشمول مقرّرات واردات و صادرات نمی شوند، فلذا بند (۱) تصویب نامه موضوع شکایت که ثبت آماری و ثبت منشأ ارزی را مقرّر نموده، در تعارض با مواد مزبور نمی باشد.”
متن لایحه شماره ۴۲۸۱۸۵۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۹ مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به شرح زیر است:
“بنابر تفاوت ماهوی میان ثبت آماری و ثبت سفارش، بدواً لازم به ذکر است ثبت آماری، ابزاری برای نظارت بر مبادلات تجاری و تأمین اطلاعات دقیق جهت اتّخاذ سیاست های اقتصادی است. بر خلاف ادعای شاکی، این فرآیند تشریفات گمرکی محسوب نمی شود و صرفاً جهت مدیریت و شفّافیّت در مبادلات اقتصادی طراحی شده است. لذا بر خلاف ادعای ایشان، ثبت آماری فرآیندی متفاوت از ثبت سفارش است و صرفاً شامل ثبت اطّلاعات آماری واردات کالا بوده و نیازمند تشریفات اداری پیچیده یا اخذ مجوزهای متعدد نیست. ثبت آماری گمرکی امری بدیع نبوده و در مقرّرات سابق از جمله «مقرّرات صادرات، واردات و امور گمرکی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی» که همچنان معتبر می باشد، در مواد متعدد آن موجود و حاکم است.
بنابر بند (خ) ماده (۳) قانون امور گمرکی: جمع آوری، تجزیه و تحلیل و انتشار آمار میزان واردات و صادرات کالا و همچنین کنترل و نظارت بر عبور کالا از قلمرو کشور (قلمرو کشور و نه صرفاً قلمرو گمرکی) از وظایف گمرک ایران است. مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ملزم به رعایت سیاست ها و قوانین کلان در حوزه ارزی و تجاری هستند و بنابر تبصره ۲ ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز: دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعیین می کند. بند ۱ تصویب نامه مورد اعتراض نیز در راستای این حکم قانونی و با هدف مدیریت منابع ارزی کشور تصویب شده است. در خصوص عدم مغایرت مصوبه با قوانین خاص مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نیز ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بیان می دارد که مبادلات مناطق با خارج از کشور پس از ثبت در گمرک، از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند. از این رو در پاسخ به ادعای شاکی بند ۱ تصویب نامه صرفاً ثبت آماری در سامانه جامع تجارت را مقرّر کرده و این فرآیند هیچ گونه تعارضی با ماده ۱۴ ندارد؛ زیرا اولاً؛ ثبت آماری جایگزین تشریفات ثبت سفارش نیست و بار مالی یا محدودیّت خاصی بر فعالان اقتصادی تحمیل نمی کند. ثانیاً: ثبت آماری، ضرورتی برای شفّافیّت اطلاعات تجاری و نظارت بر سیاست های ارزی کشور است.
ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی تصریح می کند که مبادلات بازرگانی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از محدودیّت ها و ممنوعیت های واردات و صادرات معاف اند، به استثنای محدودیّت های قانونی و شرعی. ثبت آماری، محدودیّتی بر واردات کالا به مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایجاد نمی کند؛ بلکه الزامی برای رعایت سیاست های ارزی کشور و مدیریت منابع ارزی است که از جمله سیاست های کلان اقتصادی محسوب می شود و نمی توان آن را محدودیّتی غیرقانونی تلقّی کرد.
در خصوص مغایرت با رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ دیوان عدالت اداری نیز لازم به ذکر است که این رأی ناظر به ابطال ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش به مناطق آزاد و ویژه اقتصادی بوده است. در نتیجه: اولاً، بند ۱ تصویب نامه مورد اعتراض، الزام به ثبت آماری را مقرر کرده است که ماهیتاً با ثبت سفارش متفاوت بوده و رأی مذکور شامل آن نمی شود. ثانیاً: ثبت آماری، تنها به منظور ایجاد شفّافیّت و نظارت بر جریان کالا و ارز است و مانعی برای واردات کالا به مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایجاد نمی کند. بنابراین شکایت شاکی بنابر موارد معنونه و استنادات قانونی فوق الذکر فاقد وجاهت قانونی است.”
متن لایحه شماره /۲۰۳۰۷۱/۰۳ص مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۶ معاون امور مقابله و هماهنگی حقوقی ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز به شرح زیر است:
“بین ثبت سفارش و ثبت آماری تفاوت های اساسی و بنیادی در زمینه هایی نظیر اخذ کارت بازرگانی، پرداخت کارمزد، ضوابط واردات، مجوزها (سازمان های مجوزدهنده) و ضوابط اختصاصی کالاها وجود دارد. تنها نقطه مشترک، انجام هر دو فرآیند در سامانه جامع تجارت است که این موضوع به درخواست مناطق آزاد و به منظور عدم اعمال هزینه مجدد جهت طراحی و توسعه سامانه جدید انجام پذیرفته است؛ لازم به توضیح است متن اولیه این تصویب نامه از سوی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی به معاونت اقتصادی ریاست جمهوری ارسال شده و پس از آن به تصویب هیأت وزیران رسید. لذا با عنایت به آن که اغلب بازرگانان مناطق آزاد، مبادله تجاری با سرزمین اصلی داشته و از خدمات سامانه جامع تجارت بهره مند می شوند، مقرّر شد خدمت ثبت آماری نیز با همکاری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی و متناسب با مقرّرات مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در این سامانه انجام پذیرد.
از سوی دیگر لازم به ذکر است بسیاری از خدمات فعّالان اقتصادی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی (نظیر تخصیص ارز، ارسال مازاد سهم مجاز اقلام تولیدی در منطقه به سرزمین اصلی براساس گواهی تولید منطقه، اخذ شناسه تولیدی برای عرضه کالا در کشور و …) و همچنین اجرای برخی از قوانین در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی (نظیر خدمات پس از فروش و نمایندگی معتبر، اخذ شناسه موضوع ماده ۱۳ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و …) صرفاً از طریق سامانه جامع تجارت و فرآیند ثبت آماری میسّر بوده و در صورت حذف آن، بسیاری از تولیدکنندگان و بازرگانان مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با مشکل جدّی مواجه خواهند شد.
ثبت آماری که تفاوت اساسی و بنیادی آن با ثبت سفارش گذشت، صرفاً یک ابزار نظارتی جهت ایجاد شفّافیّت در آمار ورود کالا به مناطق است و این موضوع اولاً از جمله محدودیّت ها و ممنوعیت هایی نیست که دولت از برقراری آن ممنوع شده باشد، ثانیاً از جنس محدودیّت ها و ممنوعیت های عام واردات و صادرات کالا نیست. زیرا ممنوعیت به معنای ایجاد مانع دائمی برای ورود کالا به منطقه است (مانند ممنوعیت قانونی و شرعی ورود کالا که به صراحت ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، شامل این مناطق نیز می گردد) و این موضوع مانع دائمی محسوب نمی گردد. همچنین محدودیّت عام واردات و صادرات کالا (به تناظر محدودیّت ثبت سفارش) ناظر به محدودیّت هایی مانند سقف سفارش داشتن کارت بازرگانی، اخذ مجوز ورود و سایر محدودیّت های واردات کالا مذکور در قانون مقرّرات صادرات و واردات است. لذا، ثبت آماری از شمول مقرّرات عام صادرات و واردات تخصّصاً خارج است.
مدیریت مصارف ارزی که مبنای برقراری مقرّرات مربوط به شفاف سازی منشأ ارز واردات کالا است، یک مسئله کشوری و ملّی بوده و فارغ از محدوده قلمرو گمرکی است. اگر بنا باشد منشأ ارز واردات قلمرو گمرکی شفاف باشد، با توجه به حجم گسترده واردات کالا به مناطق عملاً امکان مصارف ارزی حتّی در خود قلمرو گمرکی نیز فراهم نخواهد بود. لذا تنها در شرایطی که منشأ ارز واردات کالا به کل کشور شفاف شود، می توان در مسیر مدیریت منابع ارزی گام برداشت.
از یک طرف، تا قبل از اصلاحات قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال ۱۴۰۰، طبق ضوابط بانک مرکزی، خرید و فروش ارز در محدوده مناطق مجاز بود که بدین ترتیب، بازرگانان جهت واردات کالا به مناطق، نسبت به تأمین ارز خود به طرق مختلف از جمله معامله ارز در محدوده مناطق اقدام می کردند. با اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال ۱۴۰۰ ورود ارز به کشور یا خروج ارز از کشور، بدون رعایت ضوابط تعیینی شورای پول و اعتبار و هرگونه اقدام به خروج ارز از کشور بدون رعایت ضوابط تعیینی شورای پول و اعتبار و همچنین انجام معامله ارزی در کشور تحت هر عنوان تخلّف و جُرم محسوب شده است که در این وضعیت، عملاً امکان تأمین ارز به طرق سابق برای مناطق مقدور نیست. لذا برقراری امکان و لزوم دریافت منشأ ارز برای مناطق آزاد بیش از پیش ضرورت یافته است. از طرف دیگر، برقراری امکان یا لزوم دریافت منشأ ارز، جز با ثبت آماری در سامانه جامع تجارت عملاً مقدور نیست. لذا، بدین طریق، دریافت ثبت آماری دارای منشأ ارز در سامانه جامع تجارت پیش بینی شده است. از این حیث بیش از این که، دریافت ثبت آماری دارای منشأ ارز به عنوان «ثبت سفارش» تلقّی شود، می توان آن را به عنوان یک نوع تسهیلات و امتیاز برای مناطق در نظر گرفت. در صورت عدم پذیرش این نظر، تنها راه تأمین ارز لازم برای واردات به مناطق تأمین و حواله ارز از طرق غیرقانونی (قاچاق ارز) خواهد بود که تبعات فاسد چنین نظری آشکار است.
با توجه به صراحت ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، برقراری محدودیّت و ممنوعیت برای مبادلات بازرگانی مناطق ویژه با خارج از کشور باید به موجب قانون باشد؛ بنابراین مصوبه مورد اعتراض، صرفاً در صورتی که فرآیند ثبت آماری محدودیّت یا ممنوعیت تلقّی شود در مورد مناطق ویژه اقتصادی خلاف قانون است؛ اما در این تصویب نامه ساز و کاری جهت تخصیص ارز به فعالان اقتصادی مناطق ویژه اقتصادی در نظر گرفته شده است که در شرایط عادی، برای اخذ آن مجبور به طی فرآیندهای عمومی واردات (از قبیل اخذ کارت بازرگانی، اخذ ثبت سفارش پرداخت، کارمزد کنترل ضوابط و مجوزها و …) بودند. لذا در فرآیند ثبت آماری که مطابق ضوابط خاص مناطق ویژه اقتصادی طراحی شده است، نه تنها محدودیّت ها و ممنوعیت های عمومی در خصوص واردات کالای مختلف را در مناطق ویژه اقتصادی اعمال نکرده است، بلکه ابزاری است برای نظارت بر محدودیّت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی (مصرّح در متن قانون) که در مرحله ضوابط و مجوزهای ثبت آماری، بررسی می شود. هیأت وزیران نیز براساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی به منظور تعیین تکلیف شیوه فرآیند واردات به مناطق ویژه اقتصادی به گونه ای که مشمول ممنوعیت ها و محدودیّت های عمومی نشده، بر محدودیّت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی نظارت شده و فرآیند تخصیص ارز تسهیل گردد، مصوبه مذکور را به تصویب رسانده است.”
متن لایحه شماره ۱۹۱۸۴۱/۹۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ سرپرست معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی به شرح زیر است:
“۱ـ ثبت سفارش مفهومی کاملاً متفاوت با ثبت آماری بوده و خلط این دو مفهوم با یکدیگر در دادخواست توسط شاکی ناصحیح می باشد، چرا که مجوز ثبت سفارش کالا، سندی است که توسط سازمان توسعه و تجارت صادر شده و بیانگر آن است که واردات کالا قانونی بوده و تحت نظارت سازمان های ذی ربط به انجام رسیده است و صاحب کالا آن را (به عنوان مالک) در زمان ترخیص کالا ارائه می نماید. ثبت سفارش دارای هزینه برای واردکننده کالا یا ترخیص کار رسمی گمرک بوده و برای اخذ آن باید مراحل خاصی، نظیر: دریافت کد تعرفه کالای وارداتی، اخذ فاکتور فروش از فروشنده کالا، دریافت تأییدیه سند ثبت آن توسط کارشناسان مربوطه، دریافت بیمه نامه حمل و نقل کالا و پرداخت هزینه به بانک عامل طی شود، اما ثبت آماری هیچ یک از این مراحل یاد شده را نداشته و بر همین اساس، نباید آن را جایگزین ثبت سفارش تلقّی نمود. همچنین استناد به لایحه الحاق ماده (۸) مکرر به قانون مقرّرات صادرات و واردات مصوّب ۱۴۰۳/۴/۱۳ برای اثبات اعتقاد دولت به عدم وجود تفاوت میان این دو عبارت به دلیل استفاده از حرف فاصله «یا» نیز صحیح نمی باشد. چرا که اولاً صراحتاً در صدر ماده مزبور از حرف فاصله «و» که بیانگر وجود تمایز بین این دو مفهوم است استفاده شده، ثانیاً در سطور بعدی که از حرف فاصله «یا» استفاده شده در مقام بیان ایجاد تمایز معنایی بین این دو مفهوم نبوده؛ چرا که در جمله مربوطه از واژه «حسب مورد» استفاده شده است که دلالت بر این دارد که متن در مقام ایجاد تمایز بین دو مفهوم بوده و استفاده از حرف «یا» با در نظر گرفتن شرایط متناسب با استفاده از هر یک آنها (ثبت سفارش و ثبت آماری) است و نه اعتقاد دولت به عدم وجود تفاوت میان آن دو در تشریفات گمرکی.
۲) برخلاف ادعای شاکی، تعیین منشأ ارز جزء ویژگی های ثبت سفارش نبوده، بلکه این رابطه معکوس است. به عبارتی در فرآیند ثبت سفارش کالا، تعیین منشأ ارز الزامی است. در واقع مقصود از تعیین منشأ ارز این است که واردکننده کالا محل تأمین ارز را برای ورود کالاها مشخص نموده تا بانک مرکزی بتواند بر روند واردات کالا و منشأ ارز تأمین هزینه این نوع از واردات، نظارت داشته باشد و بدین صورت مطابقت میزان کالای وارد شده با ارز تخصیص داده شده از سوی بانک مرکزی تأیید شود و امکان ورود به مرحله تسلیم و اظهار نامه گمرکی، سپری شدن سایر مراحل و در نهایت، ترخیص کالای وارداتی از انبارهای گمرک فراهم گردد. این مهم با عنایت به عدم لزوم ثبت سفارش کالا در تصویب نامه مورد شکایت، می تواند در مورد واردات کلیه کالاها از خارج کشور به محدوده مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی، بدون اخذ ثبت سفارش و وارد نمودن کد در سامانه مربوطه، صورت گیرد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۳/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثنی هستند…» و به موجب ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیّت ها و ممنوعیت های مقرّرات واردات و صادرات به استثنای محدودیت ها و ممنوعیت های قانونی و شرعی نمی شود…» بنا به مراتب فوق و با عنایت به این که حکم مقرّر در ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در رابطه با کنترل بازار مبادلات غیرمجاز ارزی وضع شده و منصرف از مبادلات بازرگانی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی است و برمبنای موازین قانونی صدرالاشاره، انجام مبادلات بازرگانی مناطق مزبور با خارج از کشور صرفاً منوط به انجام ثبت گمرکی شده و از شمول تکالیف مقرّر در قانون مقرّرات صادرات و واردات و مشخصاً حکم ماده ۸ قانون مذکور مبنی بر الزام واردکنندگان به انجام ثبت سفارش خارج گردیده و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سابقاً و براساس رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ با همین استدلال اطلاق بند ۱ تصویب نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران را از آن جهت که ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادی ورودی کشور به مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی نیز تسرّی داده بود ابطال کرده است، بنابراین به لحاظ این که در ما نحن فیه نیز واردات کالا از خارج از کشور به محدوده مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی منوط به ثبت آماری در بستر سامانه جامع تجارت گردیده و این امر به معنای برقراری مجدد تشریفات گمرکی در واردات کالا به مناطق آزاد است و نمایندگان دولت در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۲/۷ هیأت تخصّصی صنایع و بازرگانی این امر را مورد پذیرش قرار داده اند که عبارت «ثبت آماری» همانند ثبت سفارش است، در نتیجه اطلاق عبارت «ثبت آماری» در بند ۱ تصویب نامه شماره ۲۰۳۳۱۹/ت۵۹۷۸۴هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۳ هیأت وزیران در حدّی که متضمّن ایجاد محدودیت های موضوع قانون مقرّرات صادرات و واردات است، مغایر با قانون و مفاد رأی مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می شود.
این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای مراجع اداری و قضایی معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی