تاریخ دادنامه: ۸/۷/۱۳۹۹
شماره دادنامه: ۸۵۴ـ ۸۵۳
شماره پرونده: ۹۸۰۰۵۱۰ و ۹۸۰۰۲۱۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان سجاد کریمی پاشاکی و سجاد سجادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران
گردش کار: آقایان سجاد کریمی پاشاکی و سجاد سجادی به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
الف ـ سجاد کریمی پاشاکی
” با عنایت به اینکه هیأت وزیران طی تصویب‌نامه شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۹۱ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور را تصویب و ابلاغ نمود که با نظر به دلایل مشروحه ذیل به صورت شکلی وماهوی دارای ایرادات قانونی و بیانگر خروج مقام واضع از حدود اختیارات خود می‌باشد.
الف ـ مغایرت صدور با لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ نظر بـه اینکه مقنن در تبصره ۳۸ قانـون اصلاحی بودجـه سال ۱۳۴۳ تصویب نمود: «مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداریها و میزان حقوق شهرداران به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل، منبع مالی شهرداریها تنظیم و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. از تاریخ تصویب آیین‌نامه مزبور ماده ۷۰ قانون شهرداریها و سایر مقررات مغایر ملغی می‌شود.» اگرچه این قانون صراحتاً با لغو ماده ۷۰ قانون شهرداریها قانوناً تجویز تصویب مقررات استخدامی کارکنان شهرداریها را با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیأت وزیران نمود. اما با تصویب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیراز شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ شورای انقلاب، عملاً وضعیت استخدامی در شهرداریها تابع قانون استخدام کشوری در آمد و این قانون بر وضعیت استخدامی و اداری شهرداریها حاکم گردید. همچنین بنا به تجویز این ماده واحده مقرر گردید آیین‌نامه مربوطه مشترکاً توسط وزارت کشور و سازمان امور استخدامی تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد که این آیین‌نامه نیز در تاریخ ۱۰/۹/۱۳۵۸ تصویب و ابلاغ گردید. بنابراین استناد تصویب‌نامه موضوع شکایت به تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ به دلایل ذیل مردود است:
1ـ بر اساس قانون موخر (لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریها مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸) تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ نسخ ضمنی گردیده لذا به استناد لایحه مذکور، قانون استخدام کشوری در شهرداریها حاکم خواهد بود و استناد طرف شکایت در تصویب آیین‌نامه موضوع شکایت در سال ۱۳۸۱ به تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ فاقد اعتبار و وجاهت قانونی می‌باشد.
2ـ نظر به آن که لایحه قانونی موضوع بند ۱ از مرجع تقنینی اصدار یافته است. لذا وضع آیین‌نامه موضوع شکایت موسع بر قانون استخدام کشوری و نیز متفاوت از آن، خروج طرف شکایت از حدود اختیارات و تکالیف خود است زیرا به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی، آیین‌نامه‌ها می‌بایست با روح و متن قوانین و شرع مطابقت داشته باشد.
3ـ قواعد حاکم بر قوانین موقت چون قوانین بودجه‌ای اقتضا می‌نماید که این قوانین در بازه زمانی تعیین شده (یک ساله) دارای اعتبار باشند و چنانچه موجد تکلیفی باشد که تحقق یافته باشد. آثار تکلیف ایجاد شده در سال‌های آتی حفظ خواهد شد مگر آن که به حکم قانون جدید زوال یابد. از آنجا که وزارت کشور مکلف بود تا در سال ۱۳۴۳ وفق تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه ۱۳۴۳ آیین‌نامه‌ای را پیشنهاد تا پس از تصویب هیأت وزیران اجرایی گردد اما مجدداً در ماده ۵۸ قانون اصلاح قانون شهرداری مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ مقرر نمود که: «مقررات اسخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می‌رساند.» لذا طرف شکایت آن هم تا قبل از تصویب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداریها مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ می‌توانست به اعتبار ماده ۵۸ قانون شهرداری نسبت به تصویب آیین‌نامه مذکور اقدام نماید نه به اعتبار تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳، در نتیجه علیرغم اینکه این موضوع خدشه‌ای بر فحوای شکایت حاضر وارد نمی‌آورد اما استناد صدور آیین‌نامه موضوع شکایت به تبصره ۳۸ قانون بودجه کشور نیز قانوناً مخدوش و بلااعتبار است.
4ـ تصریح دادنامه شماره ۸۷ الی ۹۱ـ ۲۷/۱/۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این خصوص خود مبین موضوع می‌باشد. بخش اول رأی این دادنامه عنوان داشته است: اولاً: «هر چند نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداریها به موجب ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول این قانون خارج هستند. لیکن به‌موجب ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیراز شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ شورای انقلاب، کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری‌های کشور مشمول قانون استخدام کشوری بوده و به موجب ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور تابع ضوابط و مقررات این قانون شده است. بنابراین قـانون استخدام کشوری در خصوص استخـدام در شهرداریها حـاکم است و استناد به آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور مصوب سال ۱۳۸۱ هیأت وزیران که با تجویز تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ به تصویب رسیده فاقد مبنای قانونی است.» مستفاد از این رأی محرز است که آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور مصوب ۱۳۸۱ فاقد اعتبار قانونی لازم بوده و قانون استخدام کشوری و قانون نظام پرداخت هماهنگی در شهرداریها حاکم می‌باشند.
ب ـ اجمالات آیین‌نامه و مغایرت‌های قانونی
1ـ اجمال و ابهام در برخی از مفاد آیین‌نامه موضوع شکایت به حدی است که در تطابق با قانون استخدام کشوری می‌توان بسیاری از مفاد آن را مغایر و مخالف دانست که مختصری از آن به شرح ذیل است:
1ـ ۱ـ به استناد ماده ۳ قانون شهرداری، شهرداریها دارای شخصیت حقوقی می‌باشند و از آنجا که قانون استخدام کشوری و نیز قانون نظام پرداخت هماهنگ بر امور اداری و استخدامی آنان حاکم است تنها در موارد مصرح قانونی مانند برخی از مواد قانون شهرداریها و یا موادی چون تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی (که طی آن وظیفه انطباق شهردار تعرفه شده توسط شورای اسلامی شهر و صدور حکم آن بر عهده استاندار و وزیر کشور نهاده شده است) واجد تکلیف برای مراجع مارالبیان خواهد بود. در نتیجه تبعیت شهرداریها از وزارت کشور و شورای استخدامی شهرداریها مصرح در آیین‌نامه موضوع شکایت، محمل قانونی نخواهد داشت.
2ـ ۱ـ مغایرت ماده ۲ آیین‌نامه با ماده ۴ قانون استخدام کشوری
3ـ ۱ـ مغایرت مواد ۶، ۷، ۸، ۹ و ۱۰ آیین‌نامه با موضوع ایجاد شورای استخدامی شهرداریها و وظایف آن با قانون استخدام کشوری به دلیل عدم پیش‌بینی چنین شورایی در این قانون و اقدام طرف شکایت به امر تقنینی که خارج از حدود صلاحیت و تکالیف وی است.
2ـ به دلیل اجمال در مفاد آیین‌نامه موضوع شکایت، وضعیت شهرداریها در خصوص مباحث استخدامی فاقد وحدت رویه اجرایی بوده و در این میان به دلیل قصور و تقصیر ماموران، نیروهای زیادی تحت عنوان قراردادی به بدنه شهرداریها وارد شده که در قانون هیچ محلی برای ایشان پیش‌بینی نشده است زیرا قانون استخدامی کشوری تنها دو نوع استخدام یعنی رسمی، پیمانی را پیش‌بینی نموده است (ماده ۴ قانون استخدام کشوری) این در حالی است که به عنوان نمونه سازمان امور شهرداریها و دهیاری‌های کشور بدون رعایت ضوابط قانونی مانند اصل ۲۸ قانون اساسی، بند ۲ سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری که طی ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه لازم‌الاجرا اطلاق شده است. با موضوع عدالت محوری در جذب و خارج از حیطه وظایف و اختیارات قانونی نسبت به صدور مجوز به کارگیری نیروی قراردادی در شهرداریها اقدام می‌نماید و در آخرین اقدام برای تبدیل وضعیت ۵۰ هزار نفر از این نیروها به پیمانی، کارسازی اولیه را انجام داده و مجوزات لازم را اخذ نمودند که با رأی دادنامه شماره ۸۷ الی ۹۱ـ ۲۷/۱/۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این مجوزات و دستورالعمل‌ها ابطال گردید و هم اکنون در صدد می‌باشند تا با استفاده از ابهام موجود بند (پ) ماده ۲ آیین‌نامه موضوع شکایت در خصوص مستخدمین موقت که تعریف آن در آیین‌نامه مذکور قرینه با ماده ۶ قانون استخدام کشوری (مستخدم پیمانی) است. این دسته از افراد را تبدیل وضعیت نماید.
با توجه به موارد مطروحه از آنجا که بنا به دلایل قانونی اشاره شده اساساً شهرداریها مستفاد از ماده واحده مصوب شورای انقلاب، تابع قانون استخدام کشوری می‌باشند و تصویب‌نامه موضوع شکایت از تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ منبعث گردیده است که قانون مذکور و نیز قانون اصلاح قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۵ در تقابل با ماده واحده ذکر شده نسخ شده تلقی می‌گردند و سایر دلایل و قرائن و مستندات ارائه شده اولاً: طرف شکایت خارج از حدود اختیارات خود به تصویب این آیین‌نامه مبادرت ورزیده است. ثانیاً: مفاد آیین‌نامه موضوع شکایت بیانگر مغایرت‌های اساسی با مفاد قانون استخدام کشوری به لحاظ انطباق با اصل ۱۳۸ قانون اساسی می‌باشد. بنابراین مستفاد از دلایل مشروحه در دادخواست به استناد بند۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال کل آیین‌نامه موضوع شکایت را از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارم.”
ب ـ آقای سجاد سجادی
” به موجب بند (ت) ماده ۲ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ شهرداریها و مؤسسات تابعه از شمول قانون مذکور مستثنی شدند. در ماده ۵۸ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۴۵) تصریح شده که «مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می‌رساند.» در تبصره یاد شده تأکید شده که مقررات استخدامی کارکنان شهرداری به موجب آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران تعیین خواهد شد. بر همین اساس آیین‌نامه استخدامی شهرداری در سال ۱۳۴۵ به تصویب رسید و مفاد آن تا پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ حاکم بود. اما در تاریخ ۲۷/۶/۱۳۵۷ لایحه «شمول قانون استخدامی کشور (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور توسط شورای انقلاب به تصویب رسید. به موجب ماده واحده مصوبه مذکور، از اول شهریور ۱۳۵۸ کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه مشمول قانون استخدام کشوری قرار گرفتند. بر همین اساس آیین‌نامه «نحوه تطبیق و منع مستخدمین شهرداریها با قانون استخدام کشوری» در تاریخ ۱۰/۹/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. در سال ۱۳۶۸ هیأت وزیران مبادرت به اصلاح آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران نمود و آن را به همه شهرداری‌های کشور تسری داد و نهایتاً در سال ۱۳۸۱ آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری به‌تصویب هیأت وزیران رسید. این در حالی است که مؤسسات عمومی غیردولتی مانند شهرداری از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند و با عنایت به اینکه قانون استخدام کشوری به طور کلی توسط قانون مدیریت خدمات کشوری نسخ نشده، وضعیت استخدامی کارکنان شهرداری مشمول قانون استخدام کشوری است. در دادنامه شماره ۳۳۸ ـ ۱۱/۷/۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز با اشاره به مصوبه یاد شده شورای انقلاب، بر شمول قانون استخدام کشوری بر کارکنان شهرداریها تأکید شده است. با عنایت به توضیحات فوق به نظر می‌رسد وضع آیین‌نامه مورد اعتراض، خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران است و به همین سبب با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری را می‌نمایم. ”
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای آقای سجاد سجادی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۸ ـ ۲۱۹ ـ ۲ مورخ۱۵/۳/۱۳۹۸ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
” در خصوص اخطار رفع نقص صادره از آن دفتر پیرامون پرونده کلاسه ۹۸۰۰۲۱۹ به استحضار می‌رساند ابطال کل آیین‌نامه مورد نظر می‌باشد. لطفاً اقدامات مقتضی را در این خصوص صادر فرمایید. ”
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
” هیأت وزیران در سال ۱۳۸۱ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور، آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور را تصویب می‌کند که شامل کلیه شهرداری‌های سراسر کشور می‌باشد و موضوعات مرتبط با استخدام و ورود به خدمت در شهرداریها، حقوق و مزایای کارمندان و بازنشستگی و سایر مقررات استخدامی کارکنان شهرداریها را در ۹۹ ماده معین کرده است. ”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۱۸۷۰۷/۳۹۶۱۲ـ ۱۷/۹/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
” با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغیه‌های مـورخ ۲۱/۲/۱۳۹۸ و ۱۳/۳/۱۳۹۸ بـه ترتیب موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقایان سجاد سجادی و سجاد کرمی پاشاکی به خواسته ابطال کل آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران که طی شماره پرونده‌های ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۹۹ و ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۳۳۱ و کلاسه‌های ۹۸۰۰۲۱۹ و ۹۸۰۰۵۱۰ در دست رسیدگی قرار دارد، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ۱۷۷۲۲۹ ـ ۱۰/۴/۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و نامه شماره ۱۰۲۷۸۵ ـ ۲۳/۵/۱۳۹۸ وزارت کشور، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند: ایراد شاکیان ناظر به دو مطلب کلی است یکی از این جهت که تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ نسخ شده است و دیگری این است که شهرداریها مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری قرار ندارند که در پاسخ توجه به احکام قانونی زیر ضروری است:
1ـ ۱ـ به موجب ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداریها (موضوع بند ۲۲ قانون اصلاح ماده‌ای از مواد الحاقی موارد جدید به قانون شهرداری) مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ مقرر شده است: «ماده ۵۸ ـ مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ تدوین و به تصویب هیأت وزیران برساند.»
2ـ ۱ـ «تبصره ۳۸ احکام دائمی قانون متمم بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ چنین حکم نموده است: مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداریها و میزان حقوق شهرداران به موجب آیین‌نامه هایی خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل و وضع مالی شهرداریها تنظیم و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید از تاریخ تصویب آیین‌نامه مربوط به ماده ۷۰ قانون شهرداریها و سایر مقررات مغایر ملغی می‌شود.»
3ـ ۱ـ لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور (غیراز شهرداری پایتخت) مصوب ۱۳۵۸ چنین حکم نموده است: «ماده واحده ـ از اول شهرویر ماه ۱۳۵۸ شمسی کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری‌های کشور که مشمول آیین‌نامه استخدامی شهرداریها مصوب ۲۹/۱۰/۱۳۵۴ بوده‌اند مشمول قانون استخدام کشوری می‌شوند نحوه اجرای قانون مذکور درباره مستخدمین فوق‌الذکر و همچنین نحوه انتقال وجوه صندوق بازنشستگی شهرداریها به صندوق بازنشستگی کشوری به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که ظرف یک ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذارده خواهد شد.» با توجه به مراتب فوق:
اولاً: مرجع تصویب آیین‌نامه استخدامی شهرداریها (غیر از شهرداری پایتخت) هم مطابق ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداریها و هم به موجب لایحه قانونی یاد شده هیأت وزیران است. نهایت اینکه دولت مطابق لایحه قانونی اخیرالذکر در تنظیم آیین‌نامه مقید شده، قانون استخدام کشوری را مبنا قرا ردهد و البته در همین لایحه نیز مقرر شده تصویب نحوه اجرای قانون استخدام کشوری در مورد مستخدمین شهرداریها را دولت تعیین می‌نماید. مضافاً اینکه موضوع از باب اطلاق و تقیید است که قید ناسخ حکم مطلق نیست بلکه باید مطلق به مقید حمل شود.
ثانیاً: مرجع تصویب آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران مطابق ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداری همچنان هیأت وزیران است. عنایت دارند آیین‌نامه استخدامی اصلاحی شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۸ نیز به تصویب هیأت وزیران رسیده و مستند هیأت وزیران نیز همان تبصره ۳۸ قانون اصلاح بودجه ۱۳۴۳ بوده و به همین جهت در تصویب‌نامه‌های بعدی از جمله تصویب‌نامه‌های شماره ۶۱۶۹۵/ت۱۷۶۴۸هـ ـ ۱۱/۵/۱۳۷۶ و شماره ۱۹۰۳۶/ت۱۸۸۶۳هـ ـ ۲/۹/۱۳۷۸ و ۳۰۸۴۳/ت۲۰۰۳۹هـ ـ ۱/۱۲/۱۳۷۸ اصلاحی توسط دولت انجام شده که مورد ایراد ریاست مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته است.
ثالثاً: با توجه به مراتب فوق هرچند در صدر تصویب‌نامه ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران، تبصره ۳۸ دائمی بودجه ۱۳۴۳ ذکر شده لکن استناد به این تبصره موجب عدم اعتبار احکام آیین‌نامه نیست. به خصوص که دیوان عدالت اداری در آراء صادره قبلی راجع به مواد مصوبه حکمی نداده است. عنایت دارند در مورد شهرداری تهران همچنان هیأت وزیران طبق تبصره ۳۸ مرجع تصمیم گیری بوده است و در مورد سایر شهرداریها نیز مرجع تصویب آیین‌نامه نیز هیأت وزیران است. نهایت اینکه دولت در تصویب آیین‌نامه مزبور باید نحوه اجرای مقررات قانون استخدام کشوری را برای سایر شهرداریها مشخص نماید.
رابعاً: هر چند شهرداریها با توجه به ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول قانون مزبور نیستند لکن باید مواد ۷۴ و ۷۶ قانون یاد شده را رعایت نمایند. زیرا در این مواد دستگاه‌های غیرمشمول نیز مکلف به رعایت این مواد شده‌اند. نکته دیگر اینکه عدم مشول قانون مدیریت خدمات کشوری موجب نمی‌شود ماده ۵۸ قانون اصلاحی شهرداری در مورد شهرداری تهران و لایحه قانونی مذکور در مورد سایر شهرداریها نسخ شده باشد و چنان که ذکر شد به موجب مواد یاد شده مرجع تصویب آیین‌نامه استخدامی آنها همچنان دولت است. در نتیجه دادخواست‌های یاد شده موجبی برای ابطال کلی مصوبات یاد شده نخواهد بود.
در شکایت موضوع کلاسه ۹۸۰۰۵۱۰ مواد (۲، ۶، ۷، ۸، ۹ و ۱۰) آیین‌نامه استخدامی شهرداریها (موضوع تصویب‌نامه ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۳۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱) مغایر با قانون استخدام کشوری اعلام شده است که توجه به موارد زیر در این خصوص ضروری است:
اول اینکه: در دادخواست ماده ۲ آیین‌نامه را مغایر با ماده ۴ قانون استخدام کشوری اعلام شده است حال آن که ماده ۴ قانون استخدام کشوری هم ناظر به «کارمندان رسمی» و هم «پیمانی» و هم «مشاغل کارگری» مشمول قانون کار است و در بندهای «ب، پ، ت» ماده ۲ آیین‌نامه نیز همان عناوین و تعاریف قانون استخدام کشوری مبنا قرار گرفته و صرفاً به جای عنوان «مستخدم پیمانی» عبارت «مستخدم موقت» ذکر شده لکن تعریف همان تعریف کارمند پیمانی ماده ۶ قانون استخدام کشوری است.
دوم اینکه: تعیین شورایی برای نظارت بر حسن اجرای آیین‌نامه، مغایرتی با قانون استخدام کشوری ندارد. عنایت دارند دولت مطابق لایحه قانونی مسئولیت «تعیین نحوه اجرای قانون استخدام کشوری در مورد مستخدمین شهرداری ها…» را بـر عهده داشته در نتیجه ـمی توانسته است برای نظارت بـر حسن اجـرای شورا تعیین نماید به خصوص که در قانون استخدام کشوری شورایی برای نظارت بر حسن اجرا تعیین نشده تا موجبی برای مغایرت وجود داشته باشد. با توجه به مراتب فوق رد شکایت را خواستار است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸/۷/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
الف ـ سجاد کریمی پاشاکی
” با عنایت به اینکه هیأت وزیران طی تصویب‌نامه شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۹۱ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور را تصویب و ابلاغ نمود که با نظر به دلایل مشروحه ذیل به صورت شکلی وماهوی دارای ایرادات قانونی و بیانگر خروج مقام واضع از حدود اختیارات خود می‌باشد.
الف ـ مغایرت صدور با لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ نظر بـه اینکه مقنن در تبصره ۳۸ قانـون اصلاحی بودجـه سال ۱۳۴۳ تصویب نمود: «مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداریها و میزان حقوق شهرداران به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل، منبع مالی شهرداریها تنظیم و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. از تاریخ تصویب آیین‌نامه مزبور ماده ۷۰ قانون شهرداریها و سایر مقررات مغایر ملغی می‌شود.» اگرچه این قانون صراحتاً با لغو ماده ۷۰ قانون شهرداریها قانوناً تجویز تصویب مقررات استخدامی کارکنان شهرداریها را با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیأت وزیران نمود. اما با تصویب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیراز شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ شورای انقلاب، عملاً وضعیت استخدامی در شهرداریها تابع قانون استخدام کشوری در آمد و این قانون بر وضعیت استخدامی و اداری شهرداریها حاکم گردید. همچنین بنا به تجویز این ماده واحده مقرر گردید آیین‌نامه مربوطه مشترکاً توسط وزارت کشور و سازمان امور استخدامی تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد که این آیین‌نامه نیز در تاریخ ۱۰/۹/۱۳۵۸ تصویب و ابلاغ گردید. بنابراین استناد تصویب‌نامه موضوع شکایت به تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ به دلایل ذیل مردود است:
1ـ بر اساس قانون موخر (لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریها مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸) تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ نسخ ضمنی گردیده لذا به استناد لایحه مذکور، قانون استخدام کشوری در شهرداریها حاکم خواهد بود و استناد طرف شکایت در تصویب آیین‌نامه موضوع شکایت در سال ۱۳۸۱ به تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه سال ۱۳۴۳ فاقد اعتبار و وجاهت قانونی می‌باشد.
2ـ نظر به آن که لایحه قانونی موضوع بند ۱ از مرجع تقنینی اصدار یافته است. لذا وضع آیین‌نامه موضوع شکایت موسع بر قانون استخدام کشوری و نیز متفاوت از آن، خروج طرف شکایت از حدود اختیارات و تکالیف خود است زیرا به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی، آیین‌نامه‌ها می‌بایست با روح و متن قوانین و شرع مطابقت داشته باشد.
3ـ قواعد حاکم بر قوانین موقت چون قوانین بودجه‌ای اقتضا می‌نماید که این قوانین در بازه زمانی تعیین شده (یک ساله) دارای اعتبار باشند و چنانچه موجد تکلیفی باشد که تحقق یافته باشد. آثار تکلیف ایجاد شده در سال‌های آتی حفظ خواهد شد مگر آن که به حکم قانون جدید زوال یابد. از آنجا که وزارت کشور مکلف بود تا در سال ۱۳۴۳ وفق تبصره ۳۸ قانون اصلاحی بودجه ۱۳۴۳ آیین‌نامه‌ای را پیشنهاد تا پس از تصویب هیأت وزیران اجرایی گردد اما مجدداً در ماده ۵۸ قانون اصلاح قانون شهرداری مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ مقرر نمود که: «مقررات اسخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می‌رساند.» لذا طرف شکایت آن هم تا قبل از تصویب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداریها مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ می‌توانست به اعتبار ماده ۵۸ قانون شهرداری نسبت به تصویب آیین‌نامه مذکور اقدام نماید نه به اعتبار تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳، در نتیجه علیرغم اینکه این موضوع خدشه‌ای بر فحوای شکایت حاضر وارد نمی‌آورد اما استناد صدور آیین‌نامه موضوع شکایت به تبصره ۳۸ قانون بودجه کشور نیز قانوناً مخدوش و بلااعتبار است.
4ـ تصریح دادنامه شماره ۸۷ الی ۹۱ـ ۲۷/۱/۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این خصوص خود مبین موضوع می‌باشد. بخش اول رأی این دادنامه عنوان داشته است: اولاً: «هر چند نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداریها به موجب ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول این قانون خارج هستند. لیکن به‌موجب ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیراز شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۵۸ شورای انقلاب، کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری‌های کشور مشمول قانون استخدام کشوری بوده و به موجب ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور تابع ضوابط و مقررات این قانون شده است. بنابراین قـانون استخدام کشوری در خصوص استخـدام در شهرداریها حـاکم است و استناد به آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور مصوب سال ۱۳۸۱ هیأت وزیران که با تجویز تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ به تصویب رسیده فاقد مبنای قانونی است.» مستفاد از این رأی محرز است که آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور مصوب ۱۳۸۱ فاقد اعتبار قانونی لازم بوده و قانون استخدام کشوری و قانون نظام پرداخت هماهنگی در شهرداریها حاکم می‌باشند.
ب ـ اجمالات آیین‌نامه و مغایرت‌های قانونی
1ـ اجمال و ابهام در برخی از مفاد آیین‌نامه موضوع شکایت به حدی است که در تطابق با قانون استخدام کشوری می‌توان بسیاری از مفاد آن را مغایر و مخالف دانست که مختصری از آن به شرح ذیل است:
1ـ ۱ـ به استناد ماده ۳ قانون شهرداری، شهرداریها دارای شخصیت حقوقی می‌باشند و از آنجا که قانون استخدام کشوری و نیز قانون نظام پرداخت هماهنگ بر امور اداری و استخدامی آنان حاکم است تنها در موارد مصرح قانونی مانند برخی از مواد قانون شهرداریها و یا موادی چون تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی (که طی آن وظیفه انطباق شهردار تعرفه شده توسط شورای اسلامی شهر و صدور حکم آن بر عهده استاندار و وزیر کشور نهاده شده است) واجد تکلیف برای مراجع مارالبیان خواهد بود. در نتیجه تبعیت شهرداریها از وزارت کشور و شورای استخدامی شهرداریها مصرح در آیین‌نامه موضوع شکایت، محمل قانونی نخواهد داشت.
2ـ ۱ـ مغایرت ماده ۲ آیین‌نامه با ماده ۴ قانون استخدام کشوری
3ـ ۱ـ مغایرت مواد ۶، ۷، ۸، ۹ و ۱۰ آیین‌نامه با موضوع ایجاد شورای استخدامی شهرداریها و وظایف آن با قانون استخدام کشوری به دلیل عدم پیش‌بینی چنین شورایی در این قانون و اقدام طرف شکایت به امر تقنینی که خارج از حدود صلاحیت و تکالیف وی است.
2ـ به دلیل اجمال در مفاد آیین‌نامه موضوع شکایت، وضعیت شهرداریها در خصوص مباحث استخدامی فاقد وحدت رویه اجرایی بوده و در این میان به دلیل قصور و تقصیر ماموران، نیروهای زیادی تحت عنوان قراردادی به بدنه شهرداریها وارد شده که در قانون هیچ محلی برای ایشان پیش‌بینی نشده است زیرا قانون استخدامی کشوری تنها دو نوع استخدام یعنی رسمی، پیمانی را پیش‌بینی نموده است (ماده ۴ قانون استخدام کشوری) این در حالی است که به عنوان نمونه سازمان امور شهرداریها و دهیاری‌های کشور بدون رعایت ضوابط قانونی مانند اصل ۲۸ قانون اساسی، بند ۲ سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری که طی ماده ۱۲۳ قانون برنامه ششم توسعه لازم‌الاجرا اطلاق شده است. با موضوع عدالت محوری در جذب و خارج از حیطه وظایف و اختیارات قانونی نسبت به صدور مجوز به کارگیری نیروی قراردادی در شهرداریها اقدام می‌نماید و در آخرین اقدام برای تبدیل وضعیت ۵۰ هزار نفر از این نیروها به پیمانی، کارسازی اولیه را انجام داده و مجوزات لازم را اخذ نمودند که با رأی دادنامه شماره ۸۷ الی ۹۱ـ ۲۷/۱/۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این مجوزات و دستورالعمل‌ها ابطال گردید و هم اکنون در صدد می‌باشند تا با استفاده از ابهام موجود بند (پ) ماده ۲ آیین‌نامه موضوع شکایت در خصوص مستخدمین موقت که تعریف آن در آیین‌نامه مذکور قرینه با ماده ۶ قانون استخدام کشوری (مستخدم پیمانی) است. این دسته از افراد را تبدیل وضعیت نماید.
با توجه به موارد مطروحه از آنجا که بنا به دلایل قانونی اشاره شده اساساً شهرداریها مستفاد از ماده واحده مصوب شورای انقلاب، تابع قانون استخدام کشوری می‌باشند و تصویب‌نامه موضوع شکایت از تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ منبعث گردیده است که قانون مذکور و نیز قانون اصلاح قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۵ در تقابل با ماده واحده ذکر شده نسخ شده تلقی می‌گردند و سایر دلایل و قرائن و مستندات ارائه شده اولاً: طرف شکایت خارج از حدود اختیارات خود به تصویب این آیین‌نامه مبادرت ورزیده است. ثانیاً: مفاد آیین‌نامه موضوع شکایت بیانگر مغایرت‌های اساسی با مفاد قانون استخدام کشوری به لحاظ انطباق با اصل ۱۳۸ قانون اساسی می‌باشد. بنابراین مستفاد از دلایل مشروحه در دادخواست به استناد بند۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال کل آیین‌نامه موضوع شکایت را از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارم.”
ب ـ آقای سجاد سجادی
” به موجب بند (ت) ماده ۲ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ شهرداریها و مؤسسات تابعه از شمول قانون مذکور مستثنی شدند. در ماده ۵۸ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۴۵) تصریح شده که «مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می‌رساند.» در تبصره یاد شده تأکید شده که مقررات استخدامی کارکنان شهرداری به موجب آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران تعیین خواهد شد. بر همین اساس آیین‌نامه استخدامی شهرداری در سال ۱۳۴۵ به تصویب رسید و مفاد آن تا پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ حاکم بود. اما در تاریخ ۲۷/۶/۱۳۵۷ لایحه «شمول قانون استخدامی کشور (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور توسط شورای انقلاب به تصویب رسید. به موجب ماده واحده مصوبه مذکور، از اول شهریور ۱۳۵۸ کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه مشمول قانون استخدام کشوری قرار گرفتند. بر همین اساس آیین‌نامه «نحوه تطبیق و منع مستخدمین شهرداریها با قانون استخدام کشوری» در تاریخ ۱۰/۹/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. در سال ۱۳۶۸ هیأت وزیران مبادرت به اصلاح آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران نمود و آن را به همه شهرداری‌های کشور تسری داد و نهایتاً در سال ۱۳۸۱ آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری به‌تصویب هیأت وزیران رسید. این در حالی است که مؤسسات عمومی غیردولتی مانند شهرداری از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند و با عنایت به اینکه قانون استخدام کشوری به طور کلی توسط قانون مدیریت خدمات کشوری نسخ نشده، وضعیت استخدامی کارکنان شهرداری مشمول قانون استخدام کشوری است. در دادنامه شماره ۳۳۸ ـ ۱۱/۷/۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز با اشاره به مصوبه یاد شده شورای انقلاب، بر شمول قانون استخدام کشوری بر کارکنان شهرداریها تأکید شده است. با عنایت به توضیحات فوق به نظر می‌رسد وضع آیین‌نامه مورد اعتراض، خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران است و به همین سبب با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری را می‌نمایم. ”
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای آقای سجاد سجادی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۸ ـ ۲۱۹ ـ ۲ مورخ۱۵/۳/۱۳۹۸ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
” در خصوص اخطار رفع نقص صادره از آن دفتر پیرامون پرونده کلاسه ۹۸۰۰۲۱۹ به استحضار می‌رساند ابطال کل آیین‌نامه مورد نظر می‌باشد. لطفاً اقدامات مقتضی را در این خصوص صادر فرمایید. ”
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
” هیأت وزیران در سال ۱۳۸۱ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور، آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور را تصویب می‌کند که شامل کلیه شهرداری‌های سراسر کشور می‌باشد و موضوعات مرتبط با استخدام و ورود به خدمت در شهرداریها، حقوق و مزایای کارمندان و بازنشستگی و سایر مقررات استخدامی کارکنان شهرداریها را در ۹۹ ماده معین کرده است. ”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۱۸۷۰۷/۳۹۶۱۲ـ ۱۷/۹/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
” با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغیه‌های مـورخ ۲۱/۲/۱۳۹۸ و ۱۳/۳/۱۳۹۸ بـه ترتیب موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقایان سجاد سجادی و سجاد کرمی پاشاکی به خواسته ابطال کل آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران که طی شماره پرونده‌های ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۹۹ و ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۳۳۱ و کلاسه‌های ۹۸۰۰۲۱۹ و ۹۸۰۰۵۱۰ در دست رسیدگی قرار دارد، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ۱۷۷۲۲۹ ـ ۱۰/۴/۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و نامه شماره ۱۰۲۷۸۵ ـ ۲۳/۵/۱۳۹۸ وزارت کشور، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند: ایراد شاکیان ناظر به دو مطلب کلی است یکی از این جهت که تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ نسخ شده است و دیگری این است که شهرداریها مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری قرار ندارند که در پاسخ توجه به احکام قانونی زیر ضروری است:
1ـ ۱ـ به موجب ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداریها (موضوع بند ۲۲ قانون اصلاح ماده‌ای از مواد الحاقی موارد جدید به قانون شهرداری) مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ مقرر شده است: «ماده ۵۸ ـ مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ تدوین و به تصویب هیأت وزیران برساند.»
2ـ ۱ـ «تبصره ۳۸ احکام دائمی قانون متمم بودجه اصلاحی ۱۳۴۳ چنین حکم نموده است: مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداریها و میزان حقوق شهرداران به موجب آیین‌نامه هایی خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل و وضع مالی شهرداریها تنظیم و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید از تاریخ تصویب آیین‌نامه مربوط به ماده ۷۰ قانون شهرداریها و سایر مقررات مغایر ملغی می‌شود.»
3ـ ۱ـ لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور (غیراز شهرداری پایتخت) مصوب ۱۳۵۸ چنین حکم نموده است: «ماده واحده ـ از اول شهرویر ماه ۱۳۵۸ شمسی کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری‌های کشور که مشمول آیین‌نامه استخدامی شهرداریها مصوب ۲۹/۱۰/۱۳۵۴ بوده‌اند مشمول قانون استخدام کشوری می‌شوند نحوه اجرای قانون مذکور درباره مستخدمین فوق‌الذکر و همچنین نحوه انتقال وجوه صندوق بازنشستگی شهرداریها به صندوق بازنشستگی کشوری به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که ظرف یک ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذارده خواهد شد.» با توجه به مراتب فوق:
اولاً: مرجع تصویب آیین‌نامه استخدامی شهرداریها (غیر از شهرداری پایتخت) هم مطابق ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداریها و هم به موجب لایحه قانونی یاد شده هیأت وزیران است. نهایت اینکه دولت مطابق لایحه قانونی اخیرالذکر در تنظیم آیین‌نامه مقید شده، قانون استخدام کشوری را مبنا قرا ردهد و البته در همین لایحه نیز مقرر شده تصویب نحوه اجرای قانون استخدام کشوری در مورد مستخدمین شهرداریها را دولت تعیین می‌نماید. مضافاً اینکه موضوع از باب اطلاق و تقیید است که قید ناسخ حکم مطلق نیست بلکه باید مطلق به مقید حمل شود.
ثانیاً: مرجع تصویب آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران مطابق ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداری همچنان هیأت وزیران است. عنایت دارند آیین‌نامه استخدامی اصلاحی شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۸ نیز به تصویب هیأت وزیران رسیده و مستند هیأت وزیران نیز همان تبصره ۳۸ قانون اصلاح بودجه ۱۳۴۳ بوده و به همین جهت در تصویب‌نامه‌های بعدی از جمله تصویب‌نامه‌های شماره ۶۱۶۹۵/ت۱۷۶۴۸هـ ـ ۱۱/۵/۱۳۷۶ و شماره ۱۹۰۳۶/ت۱۸۸۶۳هـ ـ ۲/۹/۱۳۷۸ و ۳۰۸۴۳/ت۲۰۰۳۹هـ ـ ۱/۱۲/۱۳۷۸ اصلاحی توسط دولت انجام شده که مورد ایراد ریاست مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته است.
ثالثاً: با توجه به مراتب فوق هرچند در صدر تصویب‌نامه ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱ هیأت وزیران، تبصره ۳۸ دائمی بودجه ۱۳۴۳ ذکر شده لکن استناد به این تبصره موجب عدم اعتبار احکام آیین‌نامه نیست. به خصوص که دیوان عدالت اداری در آراء صادره قبلی راجع به مواد مصوبه حکمی نداده است. عنایت دارند در مورد شهرداری تهران همچنان هیأت وزیران طبق تبصره ۳۸ مرجع تصمیم گیری بوده است و در مورد سایر شهرداریها نیز مرجع تصویب آیین‌نامه نیز هیأت وزیران است. نهایت اینکه دولت در تصویب آیین‌نامه مزبور باید نحوه اجرای مقررات قانون استخدام کشوری را برای سایر شهرداریها مشخص نماید.
رابعاً: هر چند شهرداریها با توجه به ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول قانون مزبور نیستند لکن باید مواد ۷۴ و ۷۶ قانون یاد شده را رعایت نمایند. زیرا در این مواد دستگاه‌های غیرمشمول نیز مکلف به رعایت این مواد شده‌اند. نکته دیگر اینکه عدم مشول قانون مدیریت خدمات کشوری موجب نمی‌شود ماده ۵۸ قانون اصلاحی شهرداری در مورد شهرداری تهران و لایحه قانونی مذکور در مورد سایر شهرداریها نسخ شده باشد و چنان که ذکر شد به موجب مواد یاد شده مرجع تصویب آیین‌نامه استخدامی آنها همچنان دولت است. در نتیجه دادخواست‌های یاد شده موجبی برای ابطال کلی مصوبات یاد شده نخواهد بود.
در شکایت موضوع کلاسه ۹۸۰۰۵۱۰ مواد (۲، ۶، ۷، ۸، ۹ و ۱۰) آیین‌نامه استخدامی شهرداریها (موضوع تصویب‌نامه ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۳۲هـ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۸۱) مغایر با قانون استخدام کشوری اعلام شده است که توجه به موارد زیر در این خصوص ضروری است:
اول اینکه: در دادخواست ماده ۲ آیین‌نامه را مغایر با ماده ۴ قانون استخدام کشوری اعلام شده است حال آن که ماده ۴ قانون استخدام کشوری هم ناظر به «کارمندان رسمی» و هم «پیمانی» و هم «مشاغل کارگری» مشمول قانون کار است و در بندهای «ب، پ، ت» ماده ۲ آیین‌نامه نیز همان عناوین و تعاریف قانون استخدام کشوری مبنا قرار گرفته و صرفاً به جای عنوان «مستخدم پیمانی» عبارت «مستخدم موقت» ذکر شده لکن تعریف همان تعریف کارمند پیمانی ماده ۶ قانون استخدام کشوری است.
دوم اینکه: تعیین شورایی برای نظارت بر حسن اجرای آیین‌نامه، مغایرتی با قانون استخدام کشوری ندارد. عنایت دارند دولت مطابق لایحه قانونی مسئولیت «تعیین نحوه اجرای قانون استخدام کشوری در مورد مستخدمین شهرداری ها…» را بـر عهده داشته در نتیجه ـمی توانسته است برای نظارت بـر حسن اجـرای شورا تعیین نماید به خصوص که در قانون استخدام کشوری شورایی برای نظارت بر حسن اجرا تعیین نشده تا موجبی برای مغایرت وجود داشته باشد. با توجه به مراتب فوق رد شکایت را خواستار است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸/۷/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه اولاً: به موجب ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۲۷/۶/۱۳۵۸ مقرر شده است: «از اول شهریور ۱۳۵۸ شمسی کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری‌های کشور که مشمول آیین‌نامه استخدامی شهرداریها مصوب ۱۳۵۴/۱۰/۲۹ بوده‌اند مشمول قانون استخدام کشوری می‌شوند. نحوه اجرای قانون مذکور درباره مستخدمین فوق‌الذکر و همچنین نحوه انتقال وجوه صندوق بازنشستگی شهرداریها به صندوق بازنشستگی کشوری به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که ظرف یک ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذارده خواهد شد.» و شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران در مورخ ۱۳۵۸/۹/۱۰ در راستای لایحه قانونی مذکور آیین‌نامه نحوه تطبیق وضع مستخدمین شهرداریها با قانون استخدام کشوری را به تصویب رسانده است. لذا تبصره (۳۸) قانون بودجه اصلاحی مصوب سال ۱۳۴۳ کل کشور و همچنین ماده ۵۸ اصلاحی قانون شهرداریها مصوب ۱۳۴۵ که مقرر داشته بود: «مقررات استخدامی کلیه کارکنان شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که وزارت کشور به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۴۳ کل کشور تدوین و به تصویب هیأت وزیران می‌رساند.» با تصویب لایحه قانونی مذکور نسخ و قابلیت استناد نداشته است. ثانیاً: هیأت وزیران دولت موقت جمهوری اسلامی ایران با توجه به مستثنی شدن شهرداری پایتخت از لایحه قانونی مذکور به طور جداگانه طی شماره ۵۴۲۷۶ ـ ۱۲/۸/۱۳۵۸ آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران را تصویب نموده، لذا اقدام هیأت وزیران در سال ۱۳۶۸ که به موجب تصویب‌نامه شماره ۱۷۵۷۰ت۱۵۷ ـ ۱۳۶۸/۳/۲ به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ اجرای آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران را با اصلاحاتی به کلیه شهرداری‌های سراسر کشور تسری داده برخلاف موازین قانونی فوق‌الذکر بوده است. ثالثاً: به موجب ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۰ شهرداریها نیز تابع ضوابط و مقررات قانون نظام هماهنگ پرداخت شده‌اند. بنابراین از آنجا که کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور (به غیر از شهرداری پایتخت) به لحاظ مقررات استخدامی مشمول قانون استخدام کشوری بوده و کلیه شهرداریها به لحاظ پرداخت حقوق و مزایا مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت هستند، لذا تصویب‌نامه هیأت وزیران شماره ۶۴۰۱۸/ت۲۵۳۴۲ ـ ۱۳۸۱/۱۲/۱۴ که به استناد تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۴۳ اقدام به تدوین آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور نموده خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون می‌باشد و مستند به بند ? ماده ?? و ماده ?? قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی