شماره 7293 /هـ ـ ب 15 /7 /1383
حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
ضمن ارسال رونوشتی از نقطه نظرات هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین که مورد تأیید اینجانب نیز می باشد نظر حضرتعالی را به نکات ذیل جلب و نظر تفسیری آن شورای محترم در خصوص اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی مورد تقاضاست:
1ـ محدودة صلاحیت و مسئولیت دولت و رئیس مجلس شورای اسلامی در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی
الف: اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی در آغاز با بیان این عبارت « علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آئین نامه های اجرائی قوانین میشود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظائف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامه ها و آئین نامه ها بپردازد» اولاً این نکته را روشن می سازد که هیأت وزیران صلاحیت نامحدودی برای وضع تصویبنامه ها و آئین نامه ها نداشته ثانیاً معلوم میکند صلاحیت این هیأت در وضع تصویبنامه ها و آئین نامه ها محدود به موارد چهارگانه مذکور، در این اصل یعنی وضع تصویبنامه یا آئین نامه برای 1ـ اجرای قوانین 2ـ انجام وظائف اداری 3ـ تأمین اجرای قوانین و 4ـ تنظیم سازمانهای اداری است و سپس در پاراگراف آخر اصل مزبور با این عبارت « تصویبنامه ها و آئین نامه های دولت و کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد » در واقع ارادة واضعان قانون اساسی در لزوم تطابق مصوبات دولت با قوانین را اعلام میدارد.
ب: اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی در آغاز با بیان قسمتی از پاراگراف سوم اصل مزبور با این عبارت « تصویب نامه ها و آئین نامه های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل » که مفید وضع تصویبنامه ها و آئین نامه هائی در چهارچوب موارد چهارگانة مذکور در پاراگراف اول اصل مذکور است در واقع صلاحیت امر بررسی و اعلام نظر ماهوی رئیس مجلس را محدود به مصوباتی میداند که در چهارچوب موارد چهارگانه به تصویب رسیده است و سپس با تصریح به عبارت « تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد» به مسئولیت رئیس مجلس در بررسی و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات دولت با قوانین اشاره دارد.
نتایج مترتب بر مندرجات جزء های « الف » و « ب » این بند
لزوم قانونی وضع تصویبنامه و آئین نامه در چهارچوب موارد چهارگانه مذکور در پاراگراف اول اصل یکصد و سی و هشتم از طرف هیأت وزیران و نیز مقید و محدود بودن صلاحیت بررسی و اعلام نظر ماهوی رئیس مجلس براینکه وضع تصویبنامه ها و آئین نامه های مطروحه نزد وی در چهارچوب موارد چهارگانه مزبور صورت گرفته باشد و یا به بیانی دیگر همانطوریکه صلاحیت دولت در وضع تصویبنامه یا آئین نامه محدود و مقید به چهار مورد مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است و نه خارج از این موارد، صلاحیت رئیس مجلس در ورود ماهوی به مصوبه مطروحه نیز محدود و مقید است به اینکه مصوبة مزبور ناظر به یک یا چند و یا تمام موارد چهارگانه مذکوردراین اصل باشد و نه خارج از آن.
2ـ محدودة صلاحیت و مسئولیت کمیسیونهای دولت و رئیس مجلس شورای اسلامی در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی.
الف: واضعان قانون اساسی بشرح پاراگراف دوم اصل یکصد و سی و هشتم با این بیان « دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظائف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید.
مصوبات این کمیسیونها در محدودة قوانین پس از تأیید رئیس جمهور لازم الاجراء است » ضمن تعیین محدوده صلاحیت دولت به واگذاری تصویب برخی از امور مربوط به وظائف خود به کمیسیونها و تعیین محدوده صلاحیت این کمیسیونها به آنچه دولت به هر کمیسیونی واگذار نموده است در واقع هم محدوده مسئولیت یا اختیار دولت و هم محدوده مسئولیت یا اختیار کمیسیونهای مذکور در این اصل را مشخص نموده اند.
ب: با تحقق مدلول پاراگراف اول اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بشرح فوق که مبین اعمال نظر واضعان قانون اساسی چه از طرف دولت و چه از طرف کمیسیونهای دولت است صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در ورود ماهوی وی نسبت به چنین مصـوباتی نیز تحـقق یافته و سپس با توجه به پاراگراف دوم اصل فوق الذکر با این عبارت « تصویبنامه ها و آئین نامه های دولت و کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد » صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیونهای دولت استقرار می یابد.
نتایج مترتب بر جزء های « الف » و « ب » این بند
لزوم قانونی واگذاری برخی از امور مربوط به وظائف دولت به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر از طرف هیأت وزیران و لزوم قانونی وضع تصویبنامه یا آئین نامه از طرف این کمیسیونها اولاً در چهارچوب موارد مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم و ثانیاً در محدودة آنچه هیأت وزیران به آنها واگذار نموده است و نیز مقید بودن صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیونهای دولت در آغاز، به اعمال نظر واضعان قانون اساسی در اصل فوق الذکر از طرف دولت در واگذاری برخی از امور مربوط به وظائف خود به کمیسیون متشکل از چند وزیر و سپس به لزوم رعایت این کمیسیونها در وضع تصویبنامه یا آئین نامه چه در خصوص موارد چهارگانه مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و چه در محدودة آنچه هیأت وزیران به کمیسیونهای مزبور واگذار نموده است یا به بیانی روشن تر اولاً صلاحیت دولت در واگذاری وضع تصویبنامه یا آئین نامه به کمیسیونها محدود و مقید است به برخی از امور مربوط به وظائف خود، در چهارچوب موارد چهارگانه در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی ثانیاً صلاحیت کمیسیونهای مزبور در وضع تصویبنامه و آئین نامه نیز محدود و مقید است به اعمال نظر واضعان قانون اساسی در اصل مذکور از یکسو و رعایت اموری که هیأت وزیران به این کمیسیونها واگذار نموده است از سوی دیگر و ثالثاً صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیونها دولت دائر مدار آنست که دولت در واگذاری برخی امور به کمیسیونها در وضع مصوبات، نظر واضعان قانون اساسی در اصل یکصد و سی و هشتم را اعمال و کمیسیونها نیز ضمن اعمال این نظر در چهارچوب امور محوله از طرف دولت به آنها عمل کرده باشند.
3ـ عصاره و چکیده بندهای سه گانه قبل
الف: نه هیأت وزیران صلاحیت وضع تصویبنامه یا آئین نامه ای را دارد که خارج از موارد چهارگانة مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بتصویب رسیده است و نه رئیس مجلس شورای اسلامی، صلاحیت بررسی واعلام نظر ماهوی نسبت به چنین مصوباتی را دارد
ب: نه کمیسیونهای دولت صلاحیت وضع تصویبنامه یا آئین نامه ای را دارند که خارج از امور واگذار شده به آنها از طرف هیأت وزیران و یا خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است و نه مجلس شورای اسلامی صلاحیت بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به این قبیل مصوبات را دارد.
4ـ تجزیه و تحلیل حقوقی و قانونی رسالت رئیس مجلس شورای اسلامی در انطباق یا عدم انطباق مصوبات دولت و کمیسیونهای دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی.
نظر به اینکه از رهگذر طرح این سئوال مقدر و پاسخگوئی به آن که آیا رئیس مجلس شورای اسلامی اساساً مجاز به بررسی ابتدائی تطابق یا عدم تطابق مصوبات هیأت وزیران و کمیسیونهای دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی می باشد یا نه، قضیه وضوح بیشتری خواهد یافت لذا ذیلاً با پاسخگوئی به این سئوال مقّدر، به تجزیه و تحلیل حقوقی و قانونی رسالت رئیس مجلس شورای اسلامی در این خصوص می پردازد.
با اذعان به اینکه واضعان قانون اساسی در اصل مذکور بتصریح، چنین رسالت یا مسئولیتی را به رئیس مجلس شورای اسلامی محول ننموده اند معذلک عقیده دارد با عنایت به ارزش و اهمیت بسیار مهم و بنیانی قانون اساسی و اولویت آن نسبت به سایر قوانین و نیز با التفات به ضرورت اجرا و اعمال آنچه واضعان این قانون تبیین و اراده کرده اند از یکسو و لزوم اهتمام فراوان به جلوگیری از هر اقدام و عمل مخالف نظر واضعان قانون مزبور و به اعتباری بیش از همه اهتمام تام و تمام به جلوگیری از اجراء مصوبات مغایر با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی چه از نظر بسیار مهم و نوعاً سرنوشت ساز بودن بسیاری از این مصوبات و چه از نظر قوت اجرائی یافتن مصوبات مزبور به محض ابلاغ، از سوی دیگر بنظر بسیار بعید می نماید که واضعان قانون اساسی با نادیده انگاشتن قاعدة تلازم فیمابین مسئولیت و اختیار در مقام سلب اختیار رئیس مجلس شورای اسلامی از امری آنچنان مهم و اساسی یعنی تطابق یا عدم تطابق مصوبات دولت و کمیسیونهای دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بوده و در نتیجه اجازه داده باشند که وی با چشم بستن به هر آنچه واضعان قانون اساسی در این اصل تبیین یا اراده کرده اند فی المثل مصوباتی را که حسب مورد خارج از محدودة صلاحیت یا مسئولیت هیأت وزیران یا کمیسیونهای دولت وضع شده است ماهیتاً مورد بررسی و اعلام نظر قرار داده و در نتیجه بلحاظ عدم مغایرت آنها با قوانین موضوعه که در درجة نازلتری از قانون اساسی قرار دارند از رهگذر صحّه گذاردن یا مهر تأیید زدن به چنین مصوباتی قوت و قدرت تداوم اجرا نیز ببخشد.
بنا به مراتب مذکور چنین بنظر می رسد که لازم است رئیس مجلس شورای اسلامی در نخستین اقدام خود حسب مورد تصویبنامه مطروحه را از جهت مطابقت یا عدم مطابقت با نظر واضعان قانون اساسی در اصل یکصد و سی و هشتم مورد ارزیابی قرار داده و از این رهگذر دریابد که در خصوص اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی حسب مورد دولت یا کمیسیون مربوط نظر واضعان قانون اساسی این اصل را رعایت کرده اند یا نه و بدیهی است چنانچه رئیس مجلس شورای اسلامی در ارزیابی ابتدائی خود بشرح فوق بهاین نتیجه دست یافت که تصویبنامه مطروحه نزد وی بدون اعمال آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کرده اند بتصویب رسیده است در اینصورت با منتفی بودن امر بررسی و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مطروحه با قوانین ناگزیر است بلحاظ مغایرت تصویبنامه مزبور با آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کرده اند از ورود ماهوی به متن تصویبنامه مورد نظر خودداری نماید.
5 ـ ارزیابی نتایج بدست آمده از استدلالهای سابق الذکر دررابطه با نظر تفسیری شورای محترم نگهبان.
نظر به اینکه محتمل است گفته شود نظر تفسیری شماره 2101 مورخ 16 /6 /1371 شورای محترم نگهبان قانوناً مانع از آنستکه رئیس مجلس شورای اسلامی بتواند از رهگذر ارزیابی مصوبات موضوع اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و تشخیص عدم مطابقت مصوبات مذکور با نظر واضعان قانون اساسی این قبیل مصوبات را مغایر قانون اساسی دانسته و در نتیجه از بررسی ماهوی مصوبات مطروحه خودداری کند لذا در پاسخ به این احتمال گفته می شود همانگونه که حتی با اندک دقت بنظر تفسیری مزبور با این بیان « کلمة قوانین مذکور در اصل (138) قانون اساسی شامل قانون اساسی نمی شود » بدست می آید شورای محترم نگهبان اساساً فارغ از صلاحیت شکلی یا مسئولیت ابتدائی رئیس مجلس شورای اسلامی در ارزیابی مصوبات دولت از جهت تطابق یا عدم تطابق آنها با آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کرده اند در واقع با این فرض که اولاً مصوبات مطروحه وفق نظر واضعان قانون اساسی بتصویب رسیده و ثانیاً رئیس مجلس شورای اسلامی نیز از رهگذر دقت در سوابق امر به همین نتیجه دست یافته است در مقام بیان این معنی بوده است که با تحقق نظر واضعان قانون اساسی، رئیس مجلس شورای اسلامی در رسیدگی ماهوی چنین مصوباتی نمی تواند با استناد به دیگر اصول قانون اساسی مصوبات دولت را مغایر با قانون بداند بنا بمراتب مذکور به نظر می رسد نظر تفسیری فوق الاشعار اصولاً منصرف از مواردی است که رئیس مجلس شورای اسلامی بلحاظ عدم مطابقت مصوبات دولت با نظر واضعان قانون اساسی از رسیدگی ماهوی نسبت به این قبیل مصوبات خودداری می کند شاهد و مؤید این نظر آنستکه در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی پس از نظریه تفسیری مزبور با خودداری از اعلام نظر نسبت به مصوباتی که مغایر شرع یا قانون اساسی تشخیص و آنها را برای اظهارنظر به شورای محترم نگهبان ارسال داشته است نه فقط خرده یا ایرادی به این امر گرفته نشده بلکه در هر دو مورد، این شورا اظهارنظر نیز نموده است.
نظر به اینکه با عنایت به مراتب سابق الذکر، اتخاذ تصمیم یا اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی در خصوص تصویبنامه شماره 531 /20ـ /ـ س /ت312ک مورخ 11 /5 /1383 و مصوبات مشابه نیازمند جلب نظر تفسیری آن شورای محترم است لذا چنانچه استدلالهای بعمل آمده در خصوص منصرف بودن نظر تفسیری شماره 2101 ـ 15 /6 /1371 از اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی مورد تأیید قرار گیرد، خواهشمند است نظر تفسیری شورای محترم نگهبان در این خصوص را اخذ و به اینجانب ابلاغ فرمائید و لکن در غیر اینصورت جلب نظر تفسیری آن شورای محترم که متضمن تعیین تکلیف رئیس مجلس شورای اسلامی در موارد ذیل باشد مورد تقاضاست:
الف: هیأت وزیران مستنداً به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی لکن خارج از موارد چهارگانه مذکور در این اصل یعنی وضع تصویبنامه یا آئین نامه برای 1ـ اجرای قوانین 2ـ انجام وظائف اداری 3ـ تأمین اجرای قوانین 4ـ تنظیم سازمانهای اداری بوضع تصویبنامه یا آئین نامه اقدام کرده باشد.
ب: هیأت وزیران ضمن استناد به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی امر یا اموری را به کمیسیون مربوط محول نموده باشد که خارج از محدودة موارد چهارگانه مذکور در اصل مزبور است.
ج: کمیسیون مربوط با وصف استناد به اصل یکصد و سی و هشتم خارج از چهارچوب امور محوله از طرف دولت به آن و یا زائد از موارد چهارگانه مذکور در اصل فوق الذکر تصویبنامه یا آئین نامه ای وضع نموده باشد.
رئیس مجلس شورای اسلامی ـ غلامعلی حداد عادل
شماره 830902 /10 هـ.س 18 /7 /1383
حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
پیرو شماره 7293 هـ ـ ب 15 /7 /1383 ضمن پیوست نمودن تصویری از تصویبنامه
شماره 616 ـ 201 ـ س/ت 337 ک ـ مورخ 1 /6 /1383 و اتفاق نظر هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و تکرار درخواست نظر تفسیری شورای محترم نگهبان بشرح نامة فوق الذکر، با عنایت باینکه از یکسو رئیس مجلس شورای اسلامی خصوصاً باتوجه بنظر تفسیری شماره 2101 مورخ 15 /6 /1371 شورای محترم نگهبان صلاحیت تطابق مصوبات هیئت وزیران و کمیسیونهای مربوط با موازین شرع و قانون اساسی را نداشته و از سوی دیگر چنانچه تصویبنامه یا قسمتی از تصویبنامه های هیأت وزیران یا کمیسیونهای دولت، خلاف موازین شرع یا قانون اساسی وضع شده باشد محتمل است در ورود ماهوی رئیس مجلس شورای اسلامی به چنین مصوباتی با وصف مغایرت احتمالی با موازین شرع و قانون اساسی معذلک مغایرتی با قوانین موضوعه نداشته و در نتیجه با اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی بتصریح اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی به اجراء مصوباتی از این قبیل تداوم بخشیده شود. لذا خواهشمند است نسبت به جلب نظر تفسیری آن شورای محترم در این خصوص و اعلام آن به اینجانب نیز بذل توجه فرمائید.لازم به یادآوری است که در دوره های سوم، چهارم، پنجم و اوائل دورة ششم این گونه مصوبات جهت اعلام نظر به شورای محترم نگهبان ارسال و در صورتیکه مصوبات مزبور مغایر موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص می شد، نظر مزبور برای هیأت وزیران فرستاده شده و نسبت به اصلاح آن اقدام می شد.
رئیس مجلس شورای اسلامی ـ غلامعلی حداد عادل
شماره ۸۳/۳۰/۱۶۰/م مورخ ۱۳۸۳/۸/۲
جناب آقای حداد عادل
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره 830902 /10 هـ ـ س مورخ ۱۳۸۳/۷/۱۸:
بدینوسیله نظریة تفسیری شورای نگهبان از اصل 138 قانون اساسی بشرح ذیل اعلام میگردد:
«همانطور که مصوبات دولت، خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل ۱۳۸ قانون اساسی، بر خلاف قانون اساسی و خارج از حدود و اختیارات دولت است، رسیدگی به اینگونه مصوبات هم خارج از اختیارات ریاست مجلس است.»
دبیر شورای نگهبان ـ احمد جنتی