رأی شماره ۲۸۷۴۵۱۲ – ۱۴۰۴/۱۱/۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی

تاریخ دادنامه: 1404/11/7     شماره دادنامه:  140431390002874512

شماره پرونده: 0400753ـ 0401489ـ 0401281

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان ارسلان درجی، جواد رمضان پور و محمدرضا عمادی

طرف شکایت: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی ابلاغی تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی ابلاغی تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

” همان گونه كه مستحضرید بنیاد مسكن انقلاب اسلامی به عنوان یكی از یادگارهای حضرت امام (ره) با هدف تأمین مسكن محرومین و عمران و آبادانی روستاها تشكیل شده و بر اساس ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسكن انقلاب اسلامی (مصوّب 1366/9/17) تهیه طرح هادی روستاها از وظایف این نهاد تعریف شده است و براساس 51 قانون برنامه [پنج ساله] هفتم [پیشرفت جمهوری اسلامی ایران] تهیه طرح های هادی روستایی و بالتبع تغییر كاربری و الحاق به محدوده بر اساس چهارچوب تعریف شده قانونی از وظایف آن می باشد و اخذ هزینه های مربوط به خدمات فنّی مهندسی كه به عنوان یكی از منابع درآمدی بنیاد بر اساس بند 5 ماده 15 قانون اساسنامه و دستورالعمل ارائه خدمات فنّی (مصوّب 1386/3/16) ابلاغی ریاست بنیاد مسكن طبق بند 7 آن سالیانه با تورم به استان ها ابلاغ می گردد، می بایست اخذ شود. اما متأسفانه خارج از وظایف و مقرّرات قانونی بعضاً با تهیه و ابلاغ دستورالعمل های مختلف در سال های گذشته اخذ هزینه های غیرقانونی زمین از متقاضیان مشكلاتی را ایجاد نموده است كه تمام دستورالعمل های ابلاغی طی دادنامه های آن دیوان به شماره های 140009970905811525 مورخ 1400/6/16 و 9809970905811443 مورخ 1398/7/16 تحت عناوین «شیوه نامه تفاهم با مالكین، تفاهم نامه ارائه خدمات فنّی» و… ابطلال گردیده است. اخیراً نیز طی «دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشاركت مردمی» به شماره ابلاغی3776/ص مورخ 1403/7/3 پیوست همان شیوه [نامه] اخذ هزینه و یا درصدی از ملك را تحت عنوان مشاركت البته به عنوان اجبار و شرط لازم در ارائه خدمات فنّی تغییر كاربری و الحاق به محدوده ها ادامه می دهد. این دستورالعمل مستند به مواد 2، 3 و4 قانون اساسنامه بنیاد، اصلاحیه بند (ج) ماده 1 آیین نامه اجرایی تهیه و تفكیك و واگذاری زمین، آیین نامه اجرایی خدمات فنّی و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسكن مصوّب سال 1378 و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مقدّمه دستورالعمل مذكور ابلاغ گردیده است كه در هیچ كدام از مستندات اشاره شده، واگذاری اجباری درصدی از زمین و یا معادل ریالی آن وجود ندارد و عمدتاً مشاركت داوطلبانه، خودیاری و هِبه تأكید شده است.

در بند 1 ماده (الف) این دستورالعمل درخواست كتبی مبنی بر مشاركت داوطلبانه به عنوان اولین مدرك مورد نیاز تأكید شده است. اگر داوطلبانه است در صورت عدم تمایل هیچ اقدامی در خصوص ارائه خدمات فنّی مدّنظر صورت نمی گیرد. لذا موضوع مشاركت داوطلبانه اصطلاح اشاره و غلط وكذب محض می باشد.

در بند (ج) دستورالعمل واگذاری به میزان 50% مابه التفاوت ایجاد شده قبل و بعد تغییر كاربری و یا الحاق محدوده زمین و یا معادل ارزش ریالی آن به عنوان سهم نیاز توسعه آتی روستا آورده شده است. (یعنی به نوعی همان دستورالعمل و شیوه نامه های ابطالی قبلی با ادبیات دیگری.) در ماده 50 قانون هفتم [برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران] كه مورد استفاده در تهیه دستورالعمل می باشد، جهت تأمین سهم خدمات فقط برای شهرها كه طی آیین نامه ایی توسط وزارت كشور و وزارت راه و شهرسازی تهیه می گردد، تأكید شده است و هیچ بحثی در خصوص روستا وجود ندارد و جزء 3 همین بند معافیت اراضی روستایی الحاقی به بافت، از عوارض قانون، فقط اراضی زارعی و باغی تأكید شده است.

لازم به ذكر است كه موضوع تأمین سرانه های خدماتی، شوارع و معابر از اراضی تفكیك، تغییر كاربری و الحاق به محدوده طی دستورالعمل اجرایی تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها كشور (1402/9/28 وزیر كشور) ابلاغ و از وظایف دهیاران می باشد. به استحضار می رساند مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380 و تبصره 3 ماده 63 قانون برنامه پنجم [برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران] مصوّب 1389 اخذ هرگونه وجه، كالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار شده است. همچنین به موجب رأی شماره  9809970905811443 [مورخ 1398/7/16] آن دیوان هیچ گونه اعطای صلاحیت و اختیاری به بنیاد مسكن انقلاب اسلامی برای اخذ بخشی از املاك در قبال تغییر كاربری و یا ورود اراضی به محدوده روستا در هیچ قانونی داده نشده است.

با توجه به موارد مشروحه فوق الذكر و همچنین مستند به مواد قانونی و دادنامه های پیوستی كه جملگی حكایت از مخالفت بخشنامه مورد شكایت با قانون و رویه قضایی دارد و از جنبه شرعی نیز اخذ این گونه عوارض براساس متن قرارداد و دستورالعمل پیوست نوعی حق مرغوبیت می باشد كه اخذ آن سابقاً توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع شناخته شده و به نوعی «اكل مال بالباطل» محسوب می شود، لذا از آن مرجع صدور دستور ابطال بندهای (الف) و (ج) دستور العمل تأمین اراضی مورد استدعا است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3

مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان

سلام علیکم

به پیوست «دستورالعمل نحوه تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی» که وفق مواد 2، 3 و 4 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت کشور و اصلاحیه ماده 1 آیین نامه اجرایی تهیه و تفکیک و واگذاری زمین در روستاها تدوین گردیده جهت اجرا ابلاغ می گردد. ـ رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی

به منظور ایجاد رویه واحد در بنیاد مسکن انقلاب اسلامی جهت تأمین زمین روستایی از طریق مشارکت مردمی و همکاری روستاییان در راستای مواد 4،3، 2 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوّب سال 1366 مجلس شورای اسلامی و اصلاحیه بند (ج) ماده 1 آیین نامه اجرایی تهیه و تفکیک و واگذاری زمین در روستاها و آیین نامه اجرایی ارائه خدمات فنّی و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب سال 1387 و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، تأمین اراضی کاربری های مورد نیاز روستا در قالب طرح هادی مطابق این دستورالعمل با انعقاد قرارداد متعلّق بر ماده 10 قانون مدنی صورت می پذیرد.

الف) اسناد و مدارک مورد نیاز

1ـ درخواست کتبی مبنی بر مشارکت داوطلبانه به انضمام کروکی زمین توسط مالک یا مالکین یا نماینده قانونی آنان به بنیاد مسکن شهرستان و ثبت در دبیرخانه.

2 ـ تصویر شناسنامه.

3 ـ تصویراسناد مثبته مالکیت برابر اصل شده.

4 ـ در صورت مشاع بودن مالکیت، ارائه اسناد و مدارک لازم برای تأیید صحّت مالکیت افراد بر اراضی فوق و اخذ موافقت کلّیه مالکین مشاعی.

5 ـ ارائه تأییدیه از ثبت مبنی بر عدم بازداشتی ملک در خصوص اراضی دارای سند مالکیت رسمی.

6 ـ ارائه اقرار نامه محضری ضمانت کشف فساد از سوی متقاضی.

……………………..

ج)  تعیین میزان خدمات عمومی و توسعه روستا و سهم مالک

تعیین میزان خدمات عمومی و توسعه روستا از محل مشارکت مالکین، تابعی از ارزش و مرغوبیت اراضی مورد نیاز توسعه روستا می باشد که براساس مصوبه گروه کارشناسی کمیته بررسی و تصویب طرح های هادی بر مبنای مطالعات مهندسین مشاور تهیه یا بازنگری طرح تعیین می گردد.

به منظور محاسبه میزان خدمات عمومی و توسعه روستا و سهم مالک لازم است قیمت زمین قبل از الحاق به محدوده روستا و بعد از آن محاسبه و معادل 50% مابه التفاوت ایجاد شده به عنوان سهم نیاز توسعه آتی روستا لحاظ گردد.

برای ایجاد رویه واحد مبنای مشارکت با مالکین در استان های مختلف براساس جدول ذیل مشخص می گردد:

درصد کاربری ها براساس نظریه گروه کارشناسی:  خالص مسکونی ـ خدمات ـ معابر.

نسبت قیمت زمین مسکونی داخل بافت به قیمت زمان فاقد کاربری خارج بافت: 2 ـ 3 ـ 4 ـ 5 ـ 6 ـ بیشتر از 6.

تعیین میزان خدمت عمومی و توسعه روستا: خدمات عمومی و معابر ـ مسکونی.

تعیین سهم مالک: مسکونی ـ تجاری ـ خدمات انتفاعی. 

سهم مالک: پس از واگذاری اراضی خدمات عمومی و توسعه روستا، باقی مانده اراضی به عنوان سهم مالک در اختیار وی قرار می گیرد.

تبصره 1ـ در مورد تغییر کاربری اراضی واقع در داخل محدوده روستا، قیمت کارشناسی روز هر متر مربع معادل قیمت روز زمین با کاربری موجود خواهد بود.

تبصره 2ـ عواید حاصل از واگذاری اراضی موضوع دستور العمل، به حساب مشخص شده از بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مرکز که به تفکیک هر استان افتتاح و به همین منظور اختصاص یافته واریز و مطابق ضوابط و نحوه برداشت و هزینه کَرد ذی ربط در مانحن فیه حداکثر ظرف دو سال صَرف اجرای پروژه های توسعه و عمران روستایی با اولویت روستای محل وقوع اراضی با سایر روستاهای محروم همان شهرستان یا استان خواهد شد.

تبصره 3ـ در اجرای تبصره 2 ماده 4 اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مالک یا مالکین می توانند به اراده و اختیار خود بخشی یا کل اراضی در اختیار خود را جهت تأمین مسکن نیازمندان و محرومین به بنیاد مسکن  واگذار نمایند تا براساس قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و آیین نامه اجرایی آن به واجدین شرایط و با اولویت افراد بومی روستای محل وقوع اراضی موضوع توافق واگذار گردد.

تبصره 4ـ اراضی خدمات عمومی و توسعه روستا که در چهارچوب مشارکت توسط مالک به بنیاد مسکن واگذار می گردد در بازه زمانی افق طرح هادی و در چهارچوب دستورالعمل واگذاری اراضی روستایی به دستگاه های متولّی خدمات رسان واگذار می گردد و جهت تحقّق کاربری عمومی نظارت لازم به عمل خواهد آمد. در صورت عدم ایفای تعهّد توسط دستگاه متولّی بنا به دلائل غیرموجّه و انقضای مهلت زمانی تعیین شده جهت اجرای طرح، مستندات واگذاری کان لم یکن تلقّی شده و واگذاری مجدّد مستلزم تأمین اعتبار و ارائه برنامه زمانی مشخص و تأیید آن توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی خواهد بود.

تبصره 5 ـ قطعات کوچک و با مساحت حداکثر دو برابر حد نصاب تفکیک تعیین شده در طرح هادی مصوّب روستا که داخل محدوده و یا مجاور خط محدوده بافت مصوّب روستا بوده و مالک یا مالکین این گونه اراضی تقاضای الحاق به بافت و احداث مسکن جهت سکونت دائم خود و فرزندان را دارند تابع شرایط این دستورالعمل نمی باشند و از پرداخت سهم روستا معاف هستند.

تبصره 6 ـ قطعات کوچک و با مساحت حد نصاب تفکیک تعیین شده داخل و یا مجاور محدوده طرح هادی مصوّب روستا که توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی برای تأمین مسکن افراد کم بضاعت و خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی و مهجورین و افراد کم توان و بی سرپرستان و بد سرپرستان درنظر گرفته شده و مجوّزهای قانونی لازم برای همین منظور از مراجع ذی صلاح اخذ شده باشد تابع شرایط این دستورالعمل نمی باشند و از پرداخت سهم روستا معاف هستند.”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی و املاک بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به موجب لایحه ای که به شماره 1510323 مورخ 1404/4/18 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

“در راستای مواد 4،3، 2 قانون اساسنامه بنیاد مسكن انقلاب اسلامی (مصوّب 1366)، اصلاحیه بند (ج) ماده 1 آیین نامه اجرایی، تفكیك و واگذاری زمین در روستاها و آیین نامه های اجرایی ارائه خدمات فنّی و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسكن (مصوّب 1387) و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران با هدف تأمین اراضی كاربری های عمومی و تأمین سرانه های موردنیاز طرح های مصوّب از محل مشاركت های مردمی در روستاهایی كه فاقد اراضی ملی و دولتی هستند «دستورالعمل نحوه تأمین اراضی موردنیاز توسعه روستا از محل مشاركت های مردمی» تدوین و ابلاغ گردیده است.

همان گونه كه متن شیوه نامه مبیّن آن است تأمین اراضی بر مبنای مشاركت داوطلبانه متقاضی می باشد. دلیل داوطلبانه بودن در راستای توزیع عادلانه فرصت برای مالكان اراضی مستعد توسعه روستاها است تا مالكین با علم و اطّلاع و با رضایت شخصی اقدام به ارائه تقاضا و مشاركت در تأمین اراضی مورد نیاز نمایند.

با اجرای شیوه نامه نه تنها هیچ ضرری به احدی وارد نمی شود، بلكه اراضی مورد نیاز خدمات عمومی كه به دلیل كمبود اعتبار دستگاه های متولّی همواره در طول دوره طرح با مقوله عدم تحقّق و بلاتكلیفی مواجه بوده اند، با اِعمال شیوه نامه از محل توافق داوطلبانه نیاز توسعه خدماتی روستا به معنای واقعی تأمین و دغدغه و نگرانی خدمات عمومی روستا برای كاربری های آموزشی، بهداشتی ، فرهنگی ـ مذهبی، فضای سبز و… رفع می شود و كاربری مسكونی حاصل از اجرای دستورالعمل، جهت تأمین مسكن نیازمندان روستا با اولویت ساكنین و محرومین برابر آیین نامه های اجرایی ذی ربط مِلاك عمل قرار می گیرد.

براساس تبصره های 6 و 5 شیوه نامه مالكین نیازمند مسكن با مساحت های كوچك مشمول این شیوه نامه نبوده و همین امر دلالت بر آن دارد كه هیچ گونه نگاه انتفاعی به شیوه نامه موصوف حاكم نبوده است. مضافاً این كه افراد تحت پوشش كمیته امداد امام (ره) و محرومین تحت پوشش نهادهای حمایتی از شمول این شیوه نامه و پرداخت هزینه مستثنی می باشند.

دستورالعمل فوق الذكر مبنایی برای محاسبه و دریافت عوارض نبوده و استنباط شاكی در این خصوص صحیح نمی باشد. چرا كه عوارض براساس قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری (مصوّب 1401) و آیین نامه های اجرایی آن توسط مراجع صدور پروانه اخذ می گردد و بنیاد مسكن در این زمینه هزینه ای دریافت نمی كند.

در خاتمه تقاضای صدور حكم بر عدم ابطال مواد صدرالاشاره و تصدیق وضع قانونی بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل مبحوثُ عنه از آن هیئت مورد استدعا است.”

همچنین وکیل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز در پاسخ به شکایت مذکور،
به موجب لایحه شماره 1404220902048211 مورخ 1404/8/22 خطاب به هیئت تخصّصی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری توضیحاتی داده است که خلاصه آن
به قرار زیر است:

“این دستورالعمل جنبه قهری و اجباری ندارد. به این معنا كه هدف، استفاده از ظرفیت مالكین و اشخاصی است كه با اختیار و میل خود قصد دارند كه در راستای فعالیت های بنیاد مسكن مشاركت نمایند. استفاده از تمایل و ظرفیت اشخاص جهت مشاركت در فعالیت های بنیاد مسكن و تدوین ضوابطی برای آن دارای منع قانونی است. بسیاری از مؤسّسات و نهادهایی كه كار عام المنفعه انجام می دهند داوطلبانه از مشاركت افراد در فعالیت های عمرانی و استفاده از ظرفیت آنان جهت توسعه خدمت رسانی استفاده می كنند. به ویژه كه بنیاد مسكن وظیفه مهم تأمین مسكن نیازمندان را بر عهده دارد. اصل تفسیر قوانین به نفع تحقّق اهداف عمومی نیز اقتضا قوانین و مقرّراتی كه در راستای تحقّق اهداف عام المنفعه (مانند تأمین مسكن محرومان) وضع می شوند، باید به گونه ای تفسیر شوند كه امكان تحقّق این اهداف را فراهم آورند.

بر اساس اعلام بنیاد مسكن عمده اراضی كه بنیاد مسكن جهت الحاق به روستا و ارائه خدمت رسانی و تأمین نیاز محرومین جهت احداث مسكن انجام می شود از اراضی دولتی و منابع طبیعی است و صرفاً در صورت عدم وجود اراضی مناسب دولتی و منابع طبیعی و درخواست مالكین اراضی اشخاص به روستاها ملحق می شود.

در مقدمه و توجیه قانونی صدور دستورالعمل به مواد 4،3، 2 قانون اساسنامه بنیاد مسكن استناد شده است. ملاحظه می فرمایید كه در ماده 2 دستورالعمل موضوع مشاركت های مردمی و تكلیف بنیاد جهت استفاده از آن اشاره شده و در ماده 3 نیز به استفاده از مشاركت مردم جهت احداث واحدهای مسكونی ارزان قیمت اشاره شده است. در تبصره 2 ماده 4 به امكان هِبه زمین های ملكی از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی به بنیاد مسكن جهت انجام وظایف قانونی پرداخته شده؛ همگی این مواد قانونی دلالت بر می دارد كه معیار مسكن می تواند دستورالعمل جهت استفاده از مشاركت های مردمی جهت انجام وظایف قانونی خود تدوین نماید و این دستورالعمل در راستای این موضوع انجام شده است.

در ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب 1387/2/25 صراحتاً مطالعات امكان سنجی و شناسایی اراضی مستعد طراحی و تفكیك اراضی واقع در محدوده روستاها را بر عهده بنیاد مسكن انقلاب اسلامی قرار داده است. طبیعی است كه اذن در شئ اذن در لوازم آن نیز می باشد. طراحی و تفکیک مستلزم تدوین ضوابط مربوط می باشد.

در بند (الف) ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به موضوع تأمین زمین ساخت و واگذاری مسكن معیشت محور اشاره شده و در بند (ب) به تهیه طرح های هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها توسط بنیاد مسكن تأكید شده است و در بند (پ) هم ساخت مسكن روستایی معیشت محور را از تكالیف بنیاد مسكن اعلام كرده است. طبیعی است كه انجام این تكالیف قانونی بدون استفاده از مشاركت های مردمی امكان پذیر نخواهد بود. بودجه محدود دولت تخصیص به بنیاد مسكن اگر صرفاً ملاك عمران و توسعه روستایی و انجام وظایف مندرج در ماده 51 قرار گیرد سال های بسیار طولانی هم امكان عمران و واداری روستاها و انجام تكالیف ماده 51 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران فراهم نخواهد شد.

رأی هیئت تخصّصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره 140331390001456213 تاریخ 1403/6/24 با موضوع عدم ابطال بندهای (ب)، (ج) و (د) اصلاحیه شیوه نامه تفاهم با مالكین متقاضی دریافت خدمات فنّی در روستاها و رأی دیگر هیئت تخصّصی به شماره 140331390000213662 تاریخ 1403/2/1 مفاداً در تأیید بند (ج) دستورالعمل مورد شكایت است. به نظر می رسد ابطال این دستورالعمل به ویژه بند (ج) آن سبب تعارض با دو رأی هیئت تخصّصی فوق الذكر خواهد شد.

لازم به ذکر است اكثر روستاهای ما در محرومیت به سر می برند و به دلیل این كه اكثراً به شكل خود تشكیل در طول زمان به وجود آمدند، متعاقباً طرح هادی برای آنها در نظر گرفته شده فاقد استانداردهای لازم برای سرانه های خدمات و همچنین معابر و شوارع  لازم هستند، روشن است كه كسری سرانه های مذكور می بایست از اراضی جدیدی كه وارد محدوده روستاها خواهند شد، تأمین گردد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعا است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/11/7 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء شماره 140231390000637740 مورخ 1402/3/16،  شماره 9809970905811443 مورخ 1398/7/16 و شماره 140009970905811525 مورخ 1400/6/16 مقرّراتی را که متضمّن اخذ بخشی از املاک ساکنین روستاها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا بوده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است. ثانیاً براساس مواد 1 و 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال 1401 مقرّر گردیده است: «شهرداری ها و دهیاری ها می توانند در چهارچوب قوانین و مقرّرات از انواع ابزارهای تأمین منابع مالی و روش های اجرایی مناسب برای اجرای طرح های مصوّب شهری و روستایی و طرح های سرمایه گذاری و مشاركتی با پیش بینی تضامین كافی استفاده كنند. آیین نامه مالی موضوع این ماده ظرف سه ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون با پیشنهاد مشترك شورای عالی استانها و وزارت كشور تهیه می شود و به تصویب هیئت وزیران می رسد» و «كلّیه اشخاص حقیقی و حقوقی كه در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساكن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می برند، مكلّفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند» و به موجب بند (الف) ذیل تبصره 1 ماده 2 قانون مذکور نیز عوارض محلی: «عبارت است از وجوهی است كه برای تأمین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول مطابق قوانین و مقرّرات تعیین می گردد. عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش ها پس از تأیید شورای عالی استان ها، تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداكثر تا پایان آذر ماه هر سال توسط وزیر كشور، تصویب و ابلاغ می شود. وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع می باشد و مشمول یكی از مجازات های تعزیری درجه شش موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامی مصوّب 1392/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود» و لذا اخذ عوارض جداگانه از سوی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به غیر از مواردی که در مواد 1 و 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال 1401 مورد تصریح قرار گرفته مجوّز قانونی نخواهد داشت. ثالثاً براساس بند (پ) ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مقرّر گردیده: «بنیاد مسكن انقلاب اسلامی مكلّف است متناسب با بُعد خانوار و با رعایت تبصره (2) ماده (9) قانون جهش تولید مسكن، جهت ساخت مسكن روستایی معیشت محور (جهت سكونت و فعالیت اقتصادی و تولیدی) با ایجاد زیرساخت های لازم و بازنگری محدوده طرح های هادی روستاهای فاقد زمین و تصویب در مراجع مربوط، نسبت به واگذاری زمین به متقاضیان فاقد مسكن با اولویت افراد بومی (متولّدان روستا و یا دارای حداقل دو سال سابقه سكونت) جهت سكونت دائمی به صورت اجاره 99 ساله یا واگذاری قطعی اقدام نماید. آیین نامه اجرایی این بند توسط وزارت راه و شهرسازی و با همكاری بنیاد مسكن انقلاب اسلامی تهیه می شود و به تصویب هیئت وزیران می رسد» که اجرای این بند از طریق تصویب آیین نامه اجرایی توسط هیئت وزیران صورت می گیرد و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی رأساً اختیار وضع مصوبه جهت اجرای بند مذکور را ندارد. رابعاً براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380: «دریافت هرگونه وجه، كالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، مؤسّسات و شركت های دولتی غیر از مواردی كه در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و كمك نقدی و جنسی در قبال كلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و شركت های دولتی و مؤسّسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسّسات و شركت هایی كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع می باشد» و در مانحن فیه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی هیچ گونه مجوز قانونی جهت اخذ زمین از ساکنین روستا تحت هر عنوان ندارد. بنا به مراتب مذکور و با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء شماره 140231390000637740 مورخ 1402/3/16، شماره 9809970905811443 مورخ 1398/7/16 و شماره 140009970905811525 مورخ 1400/6/16 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مفاد بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی ابلاغی تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مغایر مفاد آراء مذکور و مواد 1 و 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال 1401 و بند (الف) ذیل تبصره 1 ماده 2 این قانون و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380 و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

                              رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی