تاریخ دادنامه: 1404/7/22 شماره دادنامه: 140431390001825461
شماره پرونده: 0106912
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای آرمین اسکندری
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 13 و 14 شیوه نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر (موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 13 و 14 شیوه نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“بند 13 بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 صادره توسط معاون توسعه مدیریت منابع و برنامه ریزی وزارت بهداشت اشعار می دارد: پذیرش و اعمال مدرک تحصیلی کارکنانی که قبل از تبدیل وضع شروع به تحصیل نموده یا فارغ التحصیل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل 7 سال تجربه سنوات با رعایت ماده 47 آیین نامه بلامانع می باشد.
بند فوق الذکر در شیوه نامه صادره از وزارت بهداشت در نقطه مقابل مقنّن قرار گرفته و گویی قصد دارند با بخشنامه خود قانونی جدید تصویب نمایند که بر خلاف اهداف نمایندگان مجلس شورای اسلامی از وضع قانون مزبور است. نمایندگان مجلس در مصاحبه های متعدّد به موضوع مطلق بودن اعمال مدرک تحصیلی و تبدیل وضعیت استخدامی فرزندان ایثارگران اشاره نموده اند و سوال مهمی که در اینجا مطرح می شود این است که آیا وزارت بهداشت می تواند برخلاف قانونی که به صورت مطلق و بدون هیچ محدودیت تصویب و ابلاغ شده بخشنامه صادر کند؟ و این که تبدیل وضعیت استخدامی فرزندان ایثارگران چه ارتباطی با اعمال مدرک تحصیلی بالاتر برای افراد شاغل دارد؟
مگر نه این که دستگاه مربوطه طبق وظایف ذاتی سازمانی در هر صورت مطابق قانون مکلّف است مدرک تحصیلی مأخوذه توسط افراد شاغل را در احکام کارگزینی اعمال نماید؟ اگر استناد دانشگاه علوم پزشکی قانونی است پس دیگر چه نیازی به اخذ مدرک تحصیلی و کسب امتیازات بالاتر می باشد؟ و غیر از تحمیل هزینه و ایجاد استرس و فشار روحی و روانی برای افراد شاغل چه عوایدی دارد؟ بر خلاف این که اصل 138 قانون اساسی اختیار تدوین تصویب نامه، آیین نامه و بخشنامه و … را در راستای انجام وظایف اداری، تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به هیئت وزیران و دستگاه های اجرایی داده است، اما در همان اصل و نیز اصول 170 و 173 قانون اساسی محدودیت هایی وجود دارند که به موجب آنها مقرّرات دولتی نباید مغایرتی با موازین اسلامی و قانون داشته و نیز خارج از حدود اختیارات نباشند.
اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: قضات دادگاه ها مکلّفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مغایر با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می تواند ابطال این گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. بنابراین در مانحن فیه؛ شیوه نامه یاد شده از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است چرا که دستگاه های اجرایی ذاتا صلاحیت تقنینی نداشته و در هر صورت مکلّف به اجرای نصوص صریح قانونی هستند.
همان گونه که نیک اشراف دارید زمانی که نص قانون در چهارچوب مفهوم خویش محبوس گردیده باید از سرایت دادن آن به موارد سکوت خودداری شود و در حقوق عمومی و علی الخصوص حقوق ادارى نیز اصل تفسیر موسع قوانین به نفع شهروندان حاکم است و مطابق این اصل اگر در تفسیر یک ماده قانونی با دو گزینه تفسیری رو به رو شویم که یکی امتیاز بیشتری را برای شهروندان قائل می شود باید با تفسیر موسع آن مقرره امتیاز بیشتر را برای شهروندان به رسمیت بشناسیم به عبارت بهتر مفسر قانون باید در جهت منافع شهروندان گشاده دست باشد. همان طور که مستحضرید در حقوق اداری اصل مترقی به نام لزوم تأمین انتظار مشروع شهروند توسط اداره وجود دارد؛ با این توضیح که اداره باید درخواست معقول، منطقی و متعارف شهروند را اجابت کند و مُجاز نیست با سوء استفاده از سکوت یا اجمال قانون و اعمال قدرت خودش از پاسخگویی و تأمین انتظار مشروع افراد امتناع کند. احترام به حقوق مکتسبه که به موجب قانون یا در طول یک زمان معقول و به گونه ای قانونی و مشروع شکل گرفته و ثبات یافته به عنوان یک اصل کلی حقوقی الزامی است و از حقوق بنیادین و تضمین شده و مورد حمایت نهادهای قضایی است و بر همین مبنا در حقوق اداری به موجب اصل احترام به حقوق مکتسبه مقام اداری نمی تواند اقدام یا تصمیم خود را که مستلزم محدود نمودن فسخ یا سلب حق مکتسبه قانونی است به دارنده این حق تعمیم و تسرّی دهد به عبارت بهتر حقوق اشخاص نباید به موجب اقدام یا تصمیم لاحق سلب یا تحدید گردد و قاعده فقهی قبح عقاب بلابیان و اصل عطف به ماسبق شدن [نشدن] قوانین و مقرّرات و تصمیمات و اصل انتظارات مشروع و اصل قانونی بودن تصمیمات و اقدامات مقام اداری نیز در حمایت از اصل لزوم التزام به حقوق مکتسبه بوده و ارتباط نزدیک با آن دارد و علاوه بر آن لزوم رعایت اصل احترام به حقوق مکتسبه در پرتو آراء وحدت رویه شماره 430ـ 1386/6/18 و 386ـ1386/6/4 صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بروز و ظهور پیدا نموده و تبعیت از این آراء برای شعب دیوان طبق ماده 89 قانون دیوان الزامی است و به عبارت دیگر مفهوم اصول حقوقی را به ویژه در حقوق اداری باید به نفع شهروندان تفسیر کرد و با توجه به مراتب مارالبیان استنکاف طرف شکایت از اعمال مدرک تحصیلی کارشناسی با استناد به دلایل ناموجه و غیرقانونی باعث سلب حقوق فردی و اجتماعی افراد گردیده و این امر به طور کلی نوعی قانونگذاری برخلاف کلّیه قواعد و اصول و مقرّرات حاکم بر روح قوانین و مقرّرات حقوقی و مخالف نظم عمومی جامعه و برخلاف ماده 975 قانون مدنی و در تناقض با اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در مقام زمینه های مادی و معنوی می باشد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“«شیوه نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر»
(موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع)
……………………
13ـ پذیرش و اعمال مدرک تحصیلی کارکنانی که قبل از تبدیل وضع شروع به تحصیل نموده یا فارغ التحصیل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل 7 سال تجربه/سنوات با رعایت مفاد ماده 47 آئین نامه بلامانع می باشد.
14ـ به منظور ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تشتت آرا و سهولت در تعیین تکلیف کارکنان جدیدالاستخدام و قراردادی مفاد بند فوق (13) به کارکنان یاد شده تسرّی می یابد.”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره /107/1507د مورخ 1402/2/30 به طور خلاصه توضیح داده است که:
“در راستای اجرای ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، آیین نامه اداری و استخدامی کارمندان غیرهیئت علمی/ دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی در سال 1391 (با اصلاحات بعدی) به تصویب هیئت امناء دانشگاه/ دانشکده های علوم پزشکی خدمات بهداشتی درمانی رسید.
براساس ماده (41) آیین نامه مزبور «انتصاب و ارتقاء شغلی کارمند با رعایت شرایط تحصیلی، تجربی و موفقیت در دوره های آموزشی ضمن خدمت مورد لزوم پس از احراز شایستگی و عملکرد موفق در مشاغل قبلی آنان صورت می گیرد.
برابر ماده (44) آیین نامه اداری استخدامی تشکیلاتی اعضاء غیرهیئت علمی، مؤسسه هیچ گونه تعهّدی نسبت به پذیرش مدارک تحصیلی دانشگاهی ارائه شده غیرمرتبط با رشته شغلی کارمند در طول اشتغال نخواهد داشت و پذیرش مدارک مرتبط نیز منوط به طرح در کمیته طبقه بندی مشاغل و تأیید آن در کمیته است بر این اساس کارمند قبل از شروع به تحصیل لازم است با واحد مهندسی مشاغل محل خدمت هماهنگی لازم را به عمل آورد.
از سوی دیگر براساس سیاست های کلی نظام سلامت و خط مشی های حاکم بر نهادهای عمومی و مؤسسات آموزش عالی کشور و به استناد ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب 1395/11/10 ماده 41 و تبصره 2 ماده 42 و ماده 44 و تبصره 3 و 4 ماده 50 آیین نامه اداری و استخدامی اعضای هیئت علمی و کارکنان غیرهیئت علمی دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی «آیین نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارکنان» با هدف پویایی و انعطاف پذیری مشاغل و پُست های سازمانی و بهبود روند انتخاب و انتصاب و ارتقاء پاسخگویی و ارزیابی عملکرد شغل و شاغل در اسفند ماه 1396 به تصویب هیئت امنا رسیده است.
وفق ماده (47) آیین نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارکنان اعلام گردیده است مدرک تحصیلی اخذ شده توسط کارمند در حین خدمت نسبت به مدرک تحصیلی ارائه شده در بدو استخدام کارمندان صرفاً برای یک مقطع تحصیلی بالاتر قابل پذیرش می باشد احتساب مدرک تحصیلی جدید از اختیارات دانشگاه مؤسسه است و نه الزام آن؛ در این راستا توجه آن مقام را به دادنامه های شماره 198 مورخ 1387/3/26 و 1060 مورخ 1386/9/27 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری دائر بر این که صرف اخذ مدرک تحصیلی بالاتر در طول خدمت به تنهایی کافی برای تغییر پُست سازمانی و ارتقاء گروه مستخدم دولت نیست و همچنین دادنامه شماره 9610090905800369 الی 9610090905800372 مورخ 1396/4/27 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که صراحتاً اعلام نموده است هیچ دلیل قانونی وجود ندارد که دستگاه های اجرایی مکلّف شده باشند تا مدرک تحصیلی بالاتر از مدرک تحصیلی لازم برای تصدّی شغلی را مورد پذیرش و اعمال قرار دهند جلب می نماید.
به موجب تبصره 4 ماده 47 از آیین نامه یاد شده سپری شدن حداقل 8 سال از شروع خدمت کارکنان به صورت رسمی و پیمانی برای ارائه درخواست ادامه تحصیل به دانشگاه/ دانشکده الزامی است. بدیهی است بعد از موافقت دانشگاه با ادامه تحصیل طول مدّت تحصیل به زمان احتساب مدرک افزوده می شود. به عنوان مثال برای احتساب مدرک کارشناسی پیوسته حداقل 4 سال در مجموع 9 سال و برای احتساب مدرک کارشناسی ارشد حداقل 2 سال و در مجموع 7 سال و برای دکتری تخصصی حداقل 4 سال و در مجموع 9 سال برای احتساب مدرک تحصیلی بالاتر به احکام کارگزینی تعیین شده است بنابراین با توجه به مراتب فوق برای اعمال مدرک تحصیلی کارکنان ایثارگر که بدون شرکت در آزمون های استخدامی تبدیل وضع می شوند کمترین بازه زمانی برای اعمال یک مقطع تحصیلی بالاتر لحاظ شده است.
شایان ذکر است به موجب ماده 92 آیین نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارشناسان دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی و مؤسسات وابسته پزشکی مصوّب هیئت های امناء دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور، کلّیه بخشنامه ها، ضوابط و دستورالعمل های صادره از سوی مرکز توسعه و تحول اداری وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی در خصوص طبقه بندی مشاغل در پایگاه اطلاعات مهندسی مشاغل وزارت متبوع لازم الاجرا است. بنابراین بخشنامه یاد شده برای کلّیه دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی لازم الاجرا می باشد. بر این اساس و با عنایت به مراتب فوق با توجه به این که تمامی اقدامات وفق ضوابط و مقرّرات صورت گرفته است صدور رأی به رد شکایت مطروحه مورد تقاضا است.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/22 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
با توجه به حکم مقرّر در ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395 و مفاد آراء مختلف هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره 140231390001736022 مورخ 1402/7/8 این هیئت اتّخاذ تصمیم در ارتباط با موضوعات استخدامی در دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی از صلاحیت های هیئت های امناء مراجع مزبور است و لذا بندهای 13 و 14 شیوه نامه اجرایی مواد 3 و 5 دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر از جهت این که مربوط به امور استخدامی بوده و با این حال به جای هیئت های امنای مربوطه به تصویب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
